MRF 2021.295
Østre Landsrets dom af 23. august 2021, 10. afd., sag BS-45877/2020-OLR
(Malou Kragh Halling, Katja Høegh og Casper Klindt Sølbeck (kst.))
A mod Kystdirektoratet (adv. Karsten Hjorth Larsen)
Kystdirektoratet ikke rette sagsøgte i sag om afslag på dispensation og påbud om lovliggørelse af hæk og containere inden for strandbeskyttelseslinjen, hvori Miljø- og Fødevareklagenævnet havde truffet afgørelse.
Kystdirektoratet meddelte den 5. september 2018 afslag på lovliggørende dispensation til placering af en hæk og to containere inden for strandbeskyttelseslinjen på en ejendom tilhørende A og varslede samtidig påbud om fysisk lovliggørelse. A påklagede afgørelsen til Miljø- og Fødevareklagenævnet, der den 29. maj 2019 stadfæstede Kystdirektoratets afgørelse (j.nr. 18/09551). Den 24. juni 2019 meddelte Kystdirektoratet påbud om fysisk lovliggørelse ved fjernelse af hækken og containerne efter naturbeskyttelseslovens § 73, stk. 5. I november 2019 anlagde A sag mod Kystdirektoratet med påstand om, ”at Kystdirektoratets afgørelse fra den 5. september 2018 om varsel af påbud i henhold til naturbeskyttelseslovens § 74, stk. 1 ophæves, subsidiært at Kystdirektoratet skal anerkende at forholdene er af mindre betydning og omfattet af naturbeskyttelseslovens § 73, stk. 2 og 5”. Til støtte herfor henviste A til, at Kystdirektoratets påbud ikke var lovligt bl.a. som følge af forskelsbehandling, retsfortabende passivitet, manglende proportionalitet, magtfordrejning samt en mangelfuld begrundelse og partshøring. Kystdirektoratet påstod afvisning, navnlig med henvisning til at det var Miljø- og Fødevareklagenævnet, der var rette sagsøgte for A’s påstande, da klagenævnet havde stadfæstet direktoratets afgørelse. Byretten udskilte spørgsmålet om rette sagsøgte til særskilt behandling og bemærkede, at efter naturbeskyttelseslovens § 78, stk. 4, kan Kystdirektoratets afgørelser efter bl.a. lovens § 65 b, stk. 1, påklages til Miljø- og Fødevareklagenævnet. Ifølge forarbejderne til § 11 i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet foretager klagenævnet som udgangspunkt en fuld prøvelse af førsteinstansens afgørelse. Byretten konstaterede, at Miljø- og Fødevareklagenævnet ved afgørelsen af 29. maj 2019 havde stadfæstet Kystdirektoratets afslag på lovliggørende dispensation af 5. september 2018, og at Kystdirektoratets påbud af 24. juni 2019 var ”udstedt på baggrund af afgørelsen som led i Kystdirektoratets pligt til som tilsynsmyndighed at påse, at afgørelsen effektueres, og forholdene lovliggøres i overensstemmelse med klagenævnets afgørelse”. Efter indholdet af Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 29. maj 2019 lagde byretten til grund, at klagenævnet havde foretaget en fuldstændig prøvelse af Kystdirektoratets afgørelse af 5. september 2018, hvorfor det var klagenævnets afgørelse, der var genstand for domstolsprøvelse. Da A’s anbringender i øvrigt relaterede sig til klagenævnets afgørelse, var Kystdirektoratet ikke rette sagsøgte, og sagen blev afvist. A ankede dommen til landsretten, der under henvisning til byrettens grunde tiltrådte, at Kystdirektoratet ikke var rette sagsøgte. Da det fremgik af Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse, at en eventuel retssag til prøvelse af afgørelsen skulle være anlagt inden 6 måneder, fandt landsretten endvidere, at A havde været tilstrækkeligt vejledt om, at det var klagenævnets afgørelse, der skulle indbringes for domstolene.
Kommentar: Dommen forekommer problematisk, selvom resultatet til dels må tilskrives parternes procesførelse, herunder den uhensigtsmæssige formulering af den selvmødende sagsøgers principale påstand. A’s principale påstand vedrørte efter sin formulering Kystdirektoratets afgørelse fra den 5. september 2018 ”om varsel af påbud i henhold til naturbeskyttelseslovens § 74, stk. 1”. Afgørelsen af 5. september 2018 indeholdt imidlertid alene et afslag på lovliggørende dispensation, der efterfølgende blev stadfæstet af Miljø- og Fødevareklagenævnet, mens der ikke var megen mening i en domstolsprøvelse af varslet af det senere lovliggørelsespåbud. Isoleret set støtter formuleringen af den principale påstand derfor byrettens og landsrettens antagelse om, at A reelt søgte domstolsprøvelse af afslaget på lovliggørende dispensation som stadfæstet af Miljø- og Fødevareklagenævnet, og i en sådan situation er det udgangspunktet, at (alene) klagenævnet er rette sagsøgte, jf. f.eks. U 2005.2809 H, U 2007.2404 H, U 2008.2764/2 H og MAD 2016.150 V.
På den anden side synes i hvert fald to forhold at have talt imod byrettens og landsrettens resultat. For det første fremgår det af A’s påstand og gentagne gange af anbringenderne, at det var påbuddet, som A reelt ønskede at anfægte. Det fremgår ikke, om A blev opfordret af byretten, landsretten eller Kystdirektoratet til at præcisere den uklare principale påstand, men sagen blev i begge instanser afgjort på skriftligt grundlag, hvilket muligvis var til skade for A’s interesser. På den baggrund må dog overvejes, om det ikke i stedet havde været mere retvisende at afvise A’s principale påstand som følge af dens uklare formulering, hvis A ikke præciserede den trods opfordret hertil.
For det andet kan det vanskeligt hævdes, at Kystdirektoratet ikke var rette sagsøgte for A’s subsidiære påstand om, ”at Kystdirektoratet skal anerkende at forholdene er af mindre betydning og omfattet af naturbeskyttelseslovens § 73, stk. 2 og 5”. Påstanden kan – uanset A’s anbringender – næppe forstås på anden måde, end at A mente, at det ulovlige forhold (hækken og de to containere) var af underordnet betydning, og at Kystdirektoratet som følge heraf ikke kunne kræve forholdet lovliggjort, jf. naturbeskyttelseslovens § 73, stk. 5, hvormed lovliggørelsespåbuddet af 24. juni 2019 ville være ugyldigt. Dette påbud blev ikke prøvet af Miljø- og Fødevareklagenævnet, der i øvrigt ikke har kompetence hertil, jf. naturbeskyttelseslovens § 78, stk. 1, når der bortses fra spørgsmålet, om der foreligger et ulovligt forhold. Hertil kommer, at byretten – hvis begrundelse landsretten tiltrådte – udtalte, at lovliggørelsespåbuddet ”er udstedt på baggrund af afgørelsen som led i Kystdirektoratets pligt til som tilsynsmyndighed at påse, at afgørelsen effektueres, og forholdene lovliggøres i overensstemmelse med klagenævnets afgørelse”. Det er uklart, hvilken vægt dette forhold blev tillagt, men præmissen kan læses i sammenhæng med Kystdirektoratets anbringende om, at påbuddet var udstedt som led i direktoratets tilsynsforpligtelse, og at det ikke statuerede gældende ret og derfor ikke var en afgørelse, der kunne indbringes for domstolene. Sidstnævnte synspunkt er utvivlsomt forkert og hviler på en misforståelse af betydningen af sondringen mellem konstaterende og konstitutive påbud. Til sammenligning kan nævnes U 2003.1150 H, hvor en kommune var rette sagsøgte for en påstand om, hvorvidt kommunen skulle kræve fysisk lovliggørelse af et skolebyggeri, selvom Naturklagenævnet havde prøvet kommunens tidligere dispensation til byggeriet, og ”uanset at krav [om fysisk lovliggørelse] bl.a. støttes på et anbringende om, at kommunen ikke var bemyndiget til at give dispensation for de konkrete forhold”. Se også MRF 2021.95 V, hvor der skete en prøvelse af et lovliggørelsespåbud uafhængigt af et afslag på lovliggørende dispensation, der var blevet retskraftigt afgjort ved en tidligere klagesag.