MRF 2021.293
Østre Landsrets dom af 29. april 2021, 7. afd., sag BS-30492/2019-OLR
(Finn Morten Andersen, Jacob Waage og Pernille Buck Bendtson (kst.))
63 beboere (adv. Birgitte Nygaard Christensen) mod Københavns Kommune (adv. Marie Bockhahn)
Lokalplantillæg og byggetilladelse til 270 ungdomsboliger med en bebyggelsesgrad af byggefelt på 482 % fandtes ikke ugyldige som følge af finansiel magtfordrejning, manglende partshøring eller konflikt med kommuneplan. Byggetilladelse til altaner, der rakte ind over skel til privat fællesvej, blev dog ophævet.
Sagen angik gyldigheden af tillæg nr. 3 til lokalplan nr. 463 ”Århusgadekvarteret i Nordhavn” og en byggetilladelse til byggeri af et kollegium med ca. 270 boliger. Lokalplanændringen var i overensstemmelse med kommuneplanen og foranlediget af By & Havn, da det tidligere plangrundlag satte en grænse på maksimalt 100 ungdoms- og kollegieboliger for hele kvarteret. Efter høring, hvor der var en del protester fra naboer, vedtog Borgerrepræsentationen den 18. juni 2018 lokalplantillægget, hvis gyldighed blev anfægtet af 63 naboer ved sagsanlæg den 11. december 2018. Efter vedtagelsen af lokalplantillægget ansøgte By & Havn I/S på vegne af en interesseret bygherre den 28. juni 2018 om byggetilladelse til opførelse af det pågældende byggeri med et bruttoareal på 8.454 m2. Den 11. juli 2018 fik By & Havn som ejer af byggefeltet tinglyst en servitut med en maksimal bebyggelsesprocent og supplerende købesum, hvoraf fremgik, at By & Havn som ejer af byggefeltet havde ret til en købesum for byggefelt på 69 mio. kr. samt en tillægskøbesum på mindst 10.625 kr. pr. etagemeter, der byggedes ud over de forudsatte 6.500 m2, hvilket svarer til 21 mio. kr. i tillægskøbesum for det ansøgte byggeri. Den 1. oktober 2018 blev byggefeltet solgt, og den 18. januar 2019 meddelte kommunen den ansøgte byggetilladelse til et byggeri på 8.454 m2, hvis gyldighed ligeledes blev anfægtet i den af naboerne anlagte sag om lokalplanens gyldighed. Til støtte herfor gjorde naboerne navnlig gældende, at tillægget og tilladelsen var båret af usaglige kommunaløkonomiske hensyn (finansiel magtfordrejning) pga. kommunens økonomiske interesser i tillægskøbesummen som 95 pct. ejer af By & Havn, at tillægget og tilladelsen på flere punkter var i strid med kommuneplanen 2015 henholdsvis bygningsreglementet, og at kommunen ikke havde foretaget partshøring inden udstedelsen af byggetilladelsen. Kommunen påstod frifindelse og gjorde overordnet gældende, at beslutningerne var vedtaget på et sagligt planlægningsmæssigt grundlag, og at lokalplantillægget var i overensstemmelse med kommuneplanens bestemmelser om bebyggelsesprocent, da denne ikke angik det enkelte byggefelt, samt at sagsøgerne som naboer ikke havde partsstatus i sagen om byggetilladelsen. Sagen blev den 1. juli 2019 henvist til landsretten i 1. instans. Landsretten fandt indledningsvis, at sagsøgerne ikke havde godtgjort, at kommunens vedtagelse af lokalplantillægget var motiveret af usaglige hensyn, da det ikke er usagligt for en kommune at fremme opførelsen af flere ungdoms- og kollegieboliger. Heller ikke det forhold, at kommunen gennem sit delvise ejerskab af By & Havn kan have en indirekte en fordel af, at By & Havns grunde sælges til højest mulige pris, gav i sig selv holdepunkter for at antage, at lokalplanændringen, der var initieret af en købers ønsker til arealet, byggede på usaglige hensyn. Dernæst fandt landsretten, at beboerne i naboejendommene havde partsstatus henset til byggeriets størrelse, karakter, anvendelse og placering, hvorfor naboerne skulle have været partshørt forud for meddelelsen af byggetilladelsen, uanset der forudgående var sket høring af lokalplantillægget. Den manglende partshøring fandtes dog ikke konkret væsentlig og kunne derfor ikke føre til ugyldighed. Landsretten henviste til, at byggetilladelsen var meddelt uden dispensationer, og at bebyggelsesprocenten på byggefeltet på 482 % ikke var i modstrid med kommuneplanen, da kommuneplanens bebyggelsesprocent på 185 % ikke skulle beregnes for det enkelte byggefelt, men for det samlede lokalplanområde. Landsretten gav ikke sagsøgerne medhold i øvrige anbringender med undtagelse af byggetilladelsens bestemmelser angående altaner over skel, der forudsatte tilladelse fra de pågældende naboer. Kommunen frifandtes for sagsøgernes to påstande, bortset fra spørgsmålet om altaner over skel. Landsretten bestemte, at sagens omkostninger skulle ophæves, idet sagsanlægget fandtes rimeligt begrundet som følge af kommunens manglende partshøring.
Kommentar: Dommen er en blandt flere tvister, der på det seneste er opstået som følge af den byudvikling, der foretages i samspil mellem Københavns Kommune og By & Havn, jf. bl.a. MRF 2021.100 om tillægskøbesum i Nordhavn og MRF 2021.140 om parkering i Ørestad. Grundidéen, der kommer til udtryk i metrolovens (lov nr. 551 af 6. juni 2007) forarbejder, er det såkaldte ”New Town-princip”, hvorefter infrastrukturen i området skal finansieres af de værdistigninger, som infrastrukturen skaber for sine omgivelser. I overensstemmelse hermed fremgår det af metrolovens § 15, at By & Havn drives på et kommercielt grundlag. Det er i dette lys, præmisserne angående finansiel magtfordrejning, skal ses. Som nævnt i kommentaren til MRF 2021.140 kan der generelt sættes spørgsmålstegn ved holdbarheden af det synspunkt, at der er tilnærmelsesvist vandtætte skotter mellem kommunen og By & Havn. I den henseende er der grund til at fremhæve, at landsrettens præmisser på dette punkt er konkret begrundede. Landsretten anerkender for så vidt, at kommunen som interessent ”kan have en indirekte en fordel af, at [By & Havns] grunde sælges til højest mulige pris”. Dette var imidlertid ikke i sig selv tilstrækkeligt til at antage, at lokalplanændringen hvilede på usagligt grundlag, når det samtidig er klart, at ændringen var initieret af købers ønsker, og at flere ungdomsboliger er et lovligt planlægningsmæssigt hensyn. Man savner, at landsretten forholdt sig mere direkte til den påfaldende kronologi: 1) Den 18. juni 2018 vedtog kommunen tillæg til lokalplan; 2) den 28. juni 2018 ansøgte bygherren om byggetilladelse; 3) den 11. juli 2018 fik By & Havn tinglyst vilkåret om tillægskøbesum på byggefeltet; 4) den 1. oktober 2018 blev byggefeltet solgt; 5) den 18. januar 2019 meddelte kommunen byggetilladelse. Udefra set ligner det koordineret adfærd. Ligesom kommunen ikke må forfølge egne finansielle interesser, må den heller ikke forfølge andres – herunder By & Havns – privatøkonomiske interesser. Før eller siden bør nogle af disse principielle problemstillinger finde deres afklaring i Højesteret.
Den tinglyste servitut fra juli 2018 rejser i sig selv to principielle spørgsmål, der ikke belyses i dommen. Servitutten indebærer, at den i lokalplanen forudsatte udnyttelsesgrad af byggefeltet kun kan ske mod ekstrabetaling til den daværende ejer. Det kan diskuteres, om en sådan servitutbestemmelse kræver samtykke efter planlovens § 42, og om den er i modstrid med lokalplanen og dermed planlovens § 18, da den i alle tilfælde gør det mere økonomisk byrdefuldt at virkeliggøre lokalplanen.
Med hensyn til spørgsmålet om partsstatus og partshøring er dommen vidtgående på flere måder. Det er problematisk, at landsretten ikke specificerer, hvilke naboer som fandtes at have partsstatus og derfor skulle partshøres. I fraværet af oplysninger herom må det nærmest lægges til grund, at samtlige 63 sagsøgere havde status af parter. Det er højst usædvanligt og næppe korrekt. Hvis det ikke desto mindre lægges til grund, kunne det overvejes, om forholdet var omfattet af undtagelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 5, hvorefter partshøringspligten ikke gælder, hvis den påtænkte afgørelse vil berøre en videre, ubestemt kreds af personer mv. I forlængelse heraf forekommer landsrettens vurdering af partshøringsfejlens konkrete uvæsentlighed tynd henset til sagens kompleksitet og de mange partshøringsberettigede beboere.