MRF 2021.140
København Byrets dom af 26. maj 2021, sagerne BS-21441/2019-KBH og BS-14345/2020-KBH
AL, SL, ER og KC (adv. Carlo Siebert) mod Københavns Kommune (adv. Anne Sophie Kierkegaard Vilsbøll) og Indenrigs- og Boligministeriet (adv. Sune Fugleholm) og AL, SL, ER og KC (adv. Carlo Siebert) mod Udviklingsselskabet By & Havn I/S (adv. Jacob Schall Holberg)
By & Havn havde hjemmel i metrolovens § 15 til at etablere og drive parkeringsanlæg i Ørestad, og de høje takster for beboerlicenser kunne ikke anfægtes med henvisning til forvaltningsretlige grundsætninger. Anerkendelsespåstande afvist. Præklusion.
Sagen angår parkeringstaksterne i den københavnske bydel Ørestad fastsat af Udviklingsselskabet By & Havn I/S (By & Havn), der blev etableret med lov nr. 551 af 6. juni 2007 (metroloven) og er ejet 95 pct. af Københavns Kommune (K) og 5 pct. af staten v/Indenrigs- og Boligministeriet (M). Ved stiftelsen overtog By & Havn aktiviteterne fra Ørestadsselskabet I/S og Arealudviklingsselskabet I/S og fik bl.a. til opgave at forestå udviklingen af selskabets arealer, herunder arealerne i Ørestad. Som led heri har By & Havn etableret en række parkeringsfaciliteter i Ørestad, som beboere skal betale en årlig licens for at benytte, der er markant højere end parkeringsanlæg andre steder i kommunen. Efter at have fået meddelt fri proces sagsøgte fire beboere i Ørestad K og M. Efterfølgende blev By & Havn adciteret. Sagsøgerne nedlagde påstand over for K og By & Havn, hvorefter de skulle anerkende 1) at overholde lighedsgrundsætningen, og 2) at prisen for årlig parkeringslicens skal svare til priserne i den øvrige del af Københavns Kommune. Sidstnævnte påstand blev præciseret i en tredje påstand, der kun angik perioden 2020. Til støtte herfor gjorde sagsøgerne navnlig gældende, at By & Havn savnede hjemmel til at etablere og drive parkeringsfaciliteter, at prisen var uforenelig med kommunalretlige grundsætninger, og at prisforskellen var udtryk for usaglig forskelsbehandling. Sagsøgerne nedlagde en fjerde påstand om, at K og M skulle tilpligtes at anerkende, at K’s opkrævning af parkeringslicenser i Ørestad via By & Havn er omfattet af reglerne i lov om nedsættelse af statstilskud til kommuner i forhold til kommunale parkeringsindtægter. K og M påstod principalt alle påstande afvist, subsidiært frifindelse. By & Havn påstod påstand 1 og 2 afvist samt frifindelse over for påstand 3. Afvisningspåstandene støttedes på forskellige synspunkter om retlig interesse, mens frifindelsespåstandene i hovedsagen baseredes på synspunkter om, at administrationen af parkeringsfaciliteter i Ørestad hverken er uhjemlet eller i strid med forvaltningsretlige grundsætninger, herunder fordi By & Havn som interessentskab er en selvstændig, privatretlig enhed. Retten tog samtlige afvisningspåstande til følge. Påstand 1 om lighedsgrundsætningen fandtes at være et anbringende. Påstand 2 afvistes med den begrundelse, at den angik den fremadrettede prisfastsættelse og efter sin ordlyd ikke var tidsbegrænset og vedrørte flere ubestemte personkredse, herunder ”beboere i Ørestad”, der ikke var omfattet af sagen. Påstanden fandtes derfor at angå hypotetiske og fremtidige forhold og at være af en sådan uklar og ubestemt rækkevidde, at den ikke var egnet til at blive taget under påkendelse. Påstand 3 over for K afvistes med samme begrundelse samt det forhold, at den savnede aktualitet, fordi K for tiden ikke opkræver parkeringslicens i Ørestad. By & Havn frifandtes for påstand 3 med den begrundelse, at By & Havns etablering og drift af parkeringsanlæg i Ørestad har en sådan utvivlsom forretningsmæssig sammenhæng med arealudviklingen, at hjemmel hertil findes i metrolovens § 15. Retten lagde i den forbindelse navnlig vægt på, at det udtrykkeligt fremgår af forarbejderne, at infrastrukturen i området skal finansieres af de værdistigninger, som infrastrukturen skaber for sine omgivelser (New Town-princippet), og at lovens § 15, stk. 3, bemyndiger By og Havn til at drive virksomhed, som har en forretningsmæssig sammenhæng med bl.a. arealudvikling. Retten udtalte herefter, at det forhold, at By & Havn er offentligt ejet, ikke indebar, at parkeringsvirksomheden er at anse for offentlig virksomhed. Retten fastslog dernæst, at parkeringsanlæg i Ørestad ikke udgør vejarealer omfattet af vejlovens § 90, idet de ikke administreres af kommunen, jf. lovens § 3, stk. 1, nr. 2. Endelig fremhævede retten, at det udtrykkeligt fremgår af metrolovens § 15, stk. 4, at By & Havn skal drives på et forretningsmæssigt grundlag, hvortil forarbejderne føjer, at selskabet skal agere kommercielt og arbejde for størst mulig værdiskabelse og overskud. Herefter fandtes By & Havn, uanset K’s og statens ejerskab, under alle omstændigheder at skulle drives på et andet grundlag og med et andet formål end K. Med hensyn til påstand 4 indledte retten med ikke at imødekomme en anmodning om præcisering fremsat fem dage efter hovedforhandlingen. Herefter afviste retten påstanden med den begrundelse, at den angik et økonomisk forhold mellem staten og K, hvorfor den ikke kunne påvirke sagsøgernes retsstilling.
Kommentar: Denne sag illustrerer nogle af de problemstillinger, som opstår, når forvaltningsmyndigheder varetager opgaver gennem privatretlige enheder, her et interessentskab. Sagen blev fra sagsøgernes side ført på en uheldig måde, hvilket bl.a. afspejler sig i de mange afvisninger. Dommen er frem for alt konkret begrundet i metrolovens bestemmelser og motiver, hvoraf det klart kan udledes, at By & Havn er en kommerciel virksomhed. Det er således bemærkelsesværdigt, at byretten fremhæver, at udfaldet følger af metroloven ”uanset Københavns Kommunes og statens ejerskab”. I mangel af et klart lovgrundlag var udfaldet formentlig blevet anderledes. Det er grundlæggende uholdbart, hvis forvaltningsmyndigheder kan organisere sig ud af de offentligretlige skranker, der gælder for deres virksomhed, ved at overføre opgaver til privatretlige enheder, hvorover de råder. Dette grundsyn kendes i tysk teori som ”keine Flucht ins Privatrecht”. Udgangspunktet må – i overensstemmelse med traditionen i dansk teori – ganske vist være, at selve den privatretlige enhed ikke er omfattet af forvaltningsrettens regler. Derimod kan der mønstres gode argumenter for, at myndigheder skal overholde grundlæggende forvaltningsretlige normer, når de stifter privatretlige enheder og udøver beføjelse herover – i hvert fald som ejere og især for så vidt angår personselskaber. Disse spørgsmål ses ikke at være blevet sat på spidsen i retspraksis. I relation til den konkrete sag er det påfaldende, at metrolovens § 22, hvorefter offentlighedsloven, forvaltningsloven og ombudsmandsloven gælder for By & Havn, ikke spillede en større rolle. Den havde dog ikke ændret udfaldet. Bestemmelsen kan næppe tages til indtægt for, at forvaltningsretten over en bred kam, herunder de ulovbestemte grundsætninger, gælder for By & Havns virksomhed. Dels harmonerer det ikke godt med forudsætningen om det kommercielle grundlag, og dels kan det udledes af forarbejderne, at formålet med bestemmelsen først og fremmest er at sikre adgang til aktindsigt, jf. hertil FOB 2014-30 om den parallelle bestemmelse for Metroselskabet I/S. Fordi ordningen er lovhjemlet, må konstruktionen angribes ud fra trinhøjere normer, herunder navnlig EU’s statsstøtte- og konkurrenceregler. Desværre blev der slet ikke procederet på disse synspunkter. Der knytter sig en principiel interesse til at få afklaret disse spørgsmål, fordi en ganske betragtelig del af den kommunale infrastruktur i København og andre steder i landet finansieres gennem lignende modeller, og fordi denne tendens formentlig fortsætter, herunder eksempelvis relation til etableringen af Lynetteholmen. Endelig havde det været et forsøg værd ar udfordre de høje takster, der er markant over niveauet i f.eks. Indre By, ud fra aftaleretlige normer, herunder navnlig aftalelovens § 36. Efter at sagsøgerne ikke fik meddelt fri proces til at gå videre med sagen, blev dommen ikke anket.