MRF 2025.8
EFTA-domstolens dom af 5. marts 2025, sag E-13/24, Norges Naturvernforbund og Natur og ungdom
Vandrammedirektivets art. 4(7)(c) om fravigelse af forbuddet mod forringelse af vandmiljøet begrundet i væsentlige samfundsinteresser kræver i hvert enkelt tilfælde en afvejning, der godtgør, at de hensyn, der varetages med projektet, vejer tungere end forringelsen af vandmiljøet, forudsat at de øvrige betingelser i art. 4(7) er opfyldt. Væsentlige samfundsinteresser omfatter bl.a. forsyningssikkerhed med kritiske råstoffer i Europa og de socialøkonomiske forhold i et område, men omfatter ikke generel velstandsstigning eller global forsyning med kritiske råstoffer.
Sagen drejede sig om den norske stats tilladelser til minedrift for indvinding af det kritiske råstof rutil i Engebøfjellet, hvor der i 2016 var meddelt udledningstilladelse. Miljøorganisationerne Norges Naturvernforbund og Natur og ungdom anlagde i 2022 sag mod den norske regering med påstand om, at tilladelsen til minedrift og udledningstilladelsen var ugyldige, og henviste bl.a. til, at udledningstilladelsen var i modstrid med forbuddet mod at forringe vandmiljøet i vandrammedirektivets art. 4(1)(a). Det var i sagen ubestridt, at minedriften med tilladelse til udledning medførte en forringelse af vandmiljøet, men i den norske regerings tilladelse var beskrevet fordelene ved projektet i form af øgede skatteindtægter, øget beskæftigelse og øget indkomst for aktionærer og ansatte samt øget bosætning i området med faldende befolkningsudvikling. Hertil kom, at rutil er et kritisk råstof, hvor den tilladte minedrift ville kunne dække den globale efterspørgsel i mange år. Mens den norske tingsret afviste sagen, fandt lagmannsretten (appeldomstolen), at sagen gav anledning til spørgsmål om fortolkning af undtagelsen i vandrammedirektivets art. 4(7)(c), at der EFTA-domstolen skulle anmodes om en rådgivende udtalelse. Lagmannsretten spurgte navnlig, hvad der skal forstås ved ”tvingende allmenne hensyn” (i den danske sprogversion af direktivet: væsentlige samfundsinteresser), og om dette omfatter rent økonomiske hensyn, herunder øgede skatteindtægter, øget lokal økonomisk aktivitet henholdsvis forsyningssikkerhed for kritiske mineraler i Norge, i Europa og globalt. EFTA-domstolen lagde til grund, at vandrammedirektivets art. 4(7) må fortolkes i lyset af den generelle pligt for medlemsstaterne til at forebygge forringelse af tilstanden af vandmiljøet, og at undtagelsen for bæredygtig udvikling pga. væsentlige samfundsinteresser kræver, at alle de tre øvrige betingelser, der er anført i art. 4(7), er opfyldt, dvs. at der er iværksat alle praktiske tiltag for at mindske skadevirkning på vandets tilstand, at årsagerne til ændringerne i vandplanen fremgår, og at der ikke findes noget alternativ, der er væsentligt bedre miljømæssigt (pr. 28). Herefter er der to alternative scenarier: (1) at projektet tjener et ”tvingende allment hensyn” (væsentlig samfundsinteresse), eller (2) når nytten for samfundet af at undgå forringelse af vandmiljøet er mindre end opretholdelse af menneskers sundhed eller den bæredygtige udvikling (pr. 30). Den norske sag vedrørte den første mulighed, hvor der skal foretages en interesseafvejning, af den forventede nytte af projektet over for forringelsen af vandmiljøet, og hvor de nationale myndigheder skal sikre, at projektet faktisk medfører de fordele, som tilstræbes, og at disse mål som følge af tekniske vanskeligheder eller urimelige økonomiske omkostninger ikke kan opnås på anden måde, hvilket forudsætter en konkret analyse (pr. 33-34). Der skal derfor foretages en konkret vurdering i hvert enkelte tilfælde, uden det er muligt at afgrænse, hvilke tungtvejende interesser som kan være relevante. Medlemsstaterne er således tillagt et skøn, og der gælder ikke et krav om ”kvalificeret interesseovervægt” for at anvende undtagelsen (pr. 35-36). I forhold til de øvrige spørgsmål fra den norske domstol bemærkede EFTA-domstolen, at rent økonomiske hensyn om at fremme nationaløkonomien ikke er tilstrækkelig til at begrunde en fravigelse efter art. 4(7), da det økonomiske hensyn skal kunne kvalificeres som et ”tvingende allment hensyn” (væsentlig samfundsinteresse). Som følger heraf kan rent privatøkonomiske interesser eller øget beskæftigelse ikke begrunde brug af undtagelsen, hvorimod socialøkonomiske forhold i det område, hvor projektet gennemføres, kan være et sådant hensyn (pr. 42-44). I relation til forsyningssikkerhed med kritiske mineraler som rutil bemærkede EFTA-domstolen, at forsyning til Norge og Europa vil udgøre et ”tvingende allment hensyn” (væsentlig samfundsinteresse) efter art. 4(7), mens eksport af kritiske mineraler uden for Europa ikke opfylder dette kriterium, eftersom der mangler den nødvendige tilknytning til det indre marked (pr. 46-48).
Kommentar: Med denne EFTA-dom er der for første gang kommet en mere indgående fortolkning af vandrammedirektivets art. 4(7) om muligheden for at fravige forbuddet mod forringelse af vandmiljøet i direktivets art. 4(1)(a). Det fremgår af den danske ordlyd af vandrammedirektivets art 4(7)(c), at medlemsstaterne ved ”nye bæredygtige udviklingsaktiviteter” kan forringe vandmiljøet, når ”ændringerne eller forandringerne er begrundet i væsentlige samfundsinteresser, og/eller nyttevirkningerne for miljøet og samfundet ved opnåelse af målene i stk. 1 er mindre end de nyttevirkninger, der følger af de nye ændringer eller forandringer for befolkningens sundhed, opretholdelsen af menneskers sikkerhed og en bæredygtig udvikling”, forudsat at betingelserne i art. 4(7)(a), (b) og (d) også er opfyldt. Dommen må tages som udtryk for, at fravigelse af forbuddet mod forringelse af vandmiljøet efter art. 4(7) kræver, at der foreligger væsentlige samfundsinteresser og/eller nyttevirkninger, hvor medlemsstaterne efter dommen dog er efterladt et ikke ubetydeligt skøn, idet det samtidig forudsættes, at de tre øvrige betingelser i art. 4(7) er opfyldt. Med dommen afvises, at undtagelsen kræver ”kvalificeret interesseovervægt”, og dommen viser samtidig, at undtagelsen kan håndteres på to forskellige måder. Den ene relaterer sig til ”væsentlige samfundsinteresser”, hvilket efter dommen kræver så tungtvejende samfundshensyn, at hensynet til at undgå forringelse af vandmiljøet må vige. Den anden er, at ”nyttevirkningerne for miljøet og samfundet” vejer tungere end hensynet til at undgå forringelse af vandmiljøet. I begge tilfælde gælder dog et krav om, at projektets fordele skal identificeres og afvejes over for forringelsen af vandmiljøet, hvilket dermed stiller særlige krav til sagens oplysning og afgørelsens begrundelse. EFTA-domstolens afvisning af global forsyning med kritiske råstoffer som en væsentlig samfundsinteresse omfattet af vandrammedirektivets art. 4(7) med samtidig understregning af, at forsyning til Europas (hvilket må forstås som EU- og EØS-landene) udgør en sådan væsentlig samfundsinteresse, understreger, hvordan forsyningssikkerhed i EU og EØS med kritiske mineraler indtager en central rolle, der ligeledes understreges af EU’s forordning 2024/1252 om kritiske råstoffer. For god ordens skyld gøres opmærksom på, at EFTA-domstolens domme ikke er bindende for EU-Domstolen og således ikke autoritativt fastlægger fortolkningen af EU-retten.