MRF 2025.52
EU-Domstolens dom af 10. juli 2025, Store Afd., sag C-254/23, INTERZERO m.fl.
Affaldsdirektivets art. 8 og 8a om udvidet producentansvar, hvorefter pligten til at håndtere slutbrugernes affald påhviler en kollektiv producentsammenslutning, som på grundlag af et udbud er tillagt en eneret, og som producenterne under bødeansvar har pligt til at indgå kontrakt med, er ikke i modstrid med EU-rettens beskyttelse af ejendomsretten, hvis proportionalitetsprincippet overholdes, og der etableres en overgangsordning og kompensationsordning for de virksomheder, der hidtil har stået for disse tjenesteydelser.
Dommen vedrører de særlige regler i art. 8 og 8a affaldsdirektivet (2008/98) om udvidet producentansvar, hvorefter medlemsstaterne for at styrke genanvendelse og nyttiggørelse kan indføre lovgivning, hvorefter alle fysiske og juridiske personer, der fremstiller, forarbejder, behandler, sælger og importerer varer, kan pålægges den økonomiske og organisatoriske forpligtelse til at indsamle, genanvende og bortskaffe affald fra deres produkter, og hvorefter forpligtelsen kan etableres som kollektive ordninger for indsamling og håndtering af slutbrugernes affald. Hvor producerende virksomheder efter forureneren betaler-princippet i alle tilfælde har forpligtelsen til at få håndteret producentens eget affald, jf. affaldsdirektivets art. 15, indebærer det udvidede producentansvar, at producenten/importøren også kan pålægges det økonomiske og organisatoriske ansvar for håndtering af affaldet fra slutbrugeren, hvilket ellers for almindelige forbrugere normalt varetages af kommunerne. Baggrunden for sagen var, at Slovenien i 2022 havde indført et udvidet producentansvar for affald baseret på kollektive ordninger. Ordningen betød bl.a., at indsamling og håndtering af affald fra bestemte produkter alene kunne foretages af en af producenterne oprettet organisation, som dermed fik monopol på opgaven etableret på grundlag af et udbud, og som producenterne under bødeansvar var forpligtet til at tilslutte sig, hvilket samtidig betød, at de slovenske virksomheder, som tidligere havde udført disse tjenesteydelser med håndtering af affald, var afskåret fra at fortsætte med disse aktiviteter. Dette gav anledning til, at Interzero og flere andre affaldsbehandlingsvirksomheder anfægtede gyldigheden af den slovenske lovgivning ved den slovenske forfatningsdomstol med henvisning til bl.a., at ordningen var i strid med aftalefriheden, TEUF art. 49 om den frie etableringsret, TEUF art. 56 om kapitalens frie bevægelighed og chartrets art. 16 om næringsfrihed og art. 17 om ejendomsretten, og at ordningen hverken opfyldte betingelserne i TEUF art. 106, stk. 2, om eksklusive rettigheder for tjenesteydelser eller betingelserne i affaldsdirektivets art. 8a eller tjenesteydelsesdirektivet (2006/123). Dette gav anledning til en række præjudicielle spørgsmål for EU-Domstolen, der indledningsvis lagde til grund, at når indsamling og håndtering af affald fra bestemte produktkategorier er overladt en kollektiv producentordning på hele en medlemsstats område med krav om, at aktiviteten udøves på vegne af alle producenter og uden gevinst for øje, er der tale om en virksomhed, som har fået overdraget en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse omfattet af TEUF art. 106, stk. 2, hvis arten og varigheden af forpligtelsen er klart defineret i national ret. Herefter tog EU-Domstolen stilling til, om etablering af et sådant monopol er foreneligt med EU-rettens grundlæggende principper, tjenesteydelsesdirektivet og affaldsdirektivet. Domstolen lagde til grund, at den slovenske ordning for producentansvar måtte anses for en hindring af den frie bevægelighed af tjenesteydelser, hvorfor spørgsmålet var, om betingelserne for disse hindringer opfyldte EU-rettens krav, når ordningen bl.a. var begrundet med, at der under den tidligere ordning var sket en ophobning af emballageaffald hos de lokale tjenesteydelsesudbydere. Domstolen fastslog, mens den økonomiske effektivitet ikke i sig selv kunne begrunde begrænsninger i den frie udveksling af tjenesteydelser, var hensynet til forsvarlig håndtering af affaldet lovligt. Dette forudsætter dog, at begrænsningen i udvekslingen af tjenesteydelser ikke er i modstrid med proportionalitetsprincippet, dvs. at restriktionerne er egnede, nødvendige og forholdsmæssige i snæver forstand. Domstolen fandt ikke, at de fremlagte dokumenter underbyggede sagsøgernes anbringende om, at et monopol ville afholde producenterne fra at udvikle innovative løsninger og forsinke omstilling til cirkulær økonomi, men understregede, at det stiller skærpede krav til den nationale ordning om at fremme innovative løsninger, hvilket bl.a. kan ske ved udbud, idet det blev overladt til den slovenske domstol at afgøre, om foranstaltningen var egnet til at styrke miljøbeskyttelsen (pr. 129). I forhold til om ordningen var unødigt restriktivt, anførte Domstolen, at det i princippet er overladt til medlemsstaternes skøn, om målet med affaldshåndtering nås ved en eneret eller ved regulering med det forbehold, at indgrebet ikke er uforholdsmæssigt i forhold til det forfulgte mål, hvilket det påhvilede den slovenske domstol at efterprøve. Domstolen fandt herefter, at en eneret, der hindrer de hidtidige tjenesteydere i at fortsætte deres virksomhed, er et indgreb i ejendomsretten i form af en regulering af udnyttelsen af ejendomsretten efter chartrets art. 17. Da indgrebet er begrundet med miljøbeskyttelse og forsvarlig affaldshåndtering, er det afgørende, om indgrebet er i strid med proportionalitetsprincippet, hvor der må tages hensyn til de hidtidige aktørers berettigede forventninger. Hvor der er tale om en uforudseelig ophævelse af en tidligere ordning, som de erhvervsdrivende har foretaget investeringer i tillid til, kræver EU-retten, at der etableres en overgangsordning af en passende længde og/eller rimelige kompensationsordninger (pr. 153-156 og 160). I forhold de slovenske reglers forpligtelser for indehaveren af monopolet og ejerne af monopolet fandt Domstolen ligeledes, at reglerne ikke var i modstrid med EU-retten, men understregede dog samtidig, at de berørte producenter ikke måtte pålægges urimelige byrder som følge af vilkårlig og uforudsigelig påvirkning af deres aftaleforhold.
Kommentar: Dommen og retssagen vedrører en række af de principielle juridiske problemer, som knytter sig til gennemførelsen af det, der i dansk ret betegnes et udvidet producentansvar for affald, men som mere dækkende må betegnes som en pligt for producenter til økonomisk og organisatorisk at håndtere affald fra slutbrugerne af de produkter, som producenterne har fremstillet og solgt på markedet, når denne forpligtelse er overladt til en producentsammenslutning, som tillægges en eneret, og som producenterne under bødeansvar har pligt til at indgå kontrakt med. I de oprindelige affaldsordninger under emballagedirektivet (94/62), som var inspireret af det tyske ”Duales System” for emballageaffald, havde de enkelte producenter mulighed for selv at etablere tilbagetagningsordninger, men med den slovenske ordning er der etableret et egentligt monopol. Dette har flere vidtgående retsvirkninger. Den ene er, at producenterne ikke har aftalefrihed, men har pligt til at indgå kontrakt med en privat organisation, som får monopol på at udføre bestemte tjenesteydelser i form af håndtering af affald fra slutbrugernes produkter, uanset at disse tjenesteydelser kunne udføres af andre. Til sammenligning kan anføres, at når det gælder naturlige monopoler som elektricitet, som nødvendigvis må forsynes af én ledning, har EU netop lagt vægt på konkurrenceudsættelse. Det er i den sammenhæng uforståeligt, at dommen i præmis 66 og præmis 223 refererer til sag C-209/98, Sydhavnens Sten & Grus, der var en dansk sag, hvor Københavns Kommune havde tillagt tre virksomheder eneret til at modtage ikke-farligt genanvendeligt byggeaffald, og hvor EU-Domstolen fandt, at ordningen var i modstrid med TEUF art. 30, hvilket bl.a. blev begrundet med konkurrenceudsættelsens innovative betydning, jf. ligeledes sag C-203/96. EU-Domstolen forbigår, at der reelt er tale om en skift fra sag C-209/98, men anfører i præmis 128 og 129 som begrundelse, at det ikke er godtgjort, at den manglende konkurrenceudsættelse vil bringe en effektiv affaldshåndtering i fare, og at Domstolen i øvrigt forudsætter, at monopolet er ledsaget ”af lovgivningsmæssige rammer, som er egnede til at sikre, at indehaveren af nævnte monopol reelt sættes i stand til på en sammenhængende og systematisk måde at forfølge det således fastsatte mål ved hjælp af et udbud, hvis kvantitative omfang og kvalitative indhold er fastlagt ud fra disse mål, og som underlægges en streng kontrol fra de offentlige myndigheders side”. En anden retsvirkning af den slovenske ordning er, at ordningen hindrer, at de virksomheder, som hidtil har stået for denne affaldshåndtering, kan fortsætte med opgaven, uanset hvilke kontraktlige aftaler de måtte have indgået med de enkelte producenter. EU-Domstolens bemærkninger herom må forstås på den måde, at beskyttelsen af ejendomsretten og allerede indgåede aftaler kan begrunde, at der skal indføres overgangsordninger og/eller kompensationsordninger, men den nærmere rækkevidde heraf er uklar.
Dommens retlige betydning er ikke begrænset til affald, men vil også have betydning for det nye byspildevandsdirektivs (2024/3019) art. 9 om udvidet producentansvar, hvorefter producenter og importører af medicin og kosmetiske produkter skal betale 80 % af spildevandsanlæggenes udgifter til såkaldt kvarternær rensning (rensning af mikroskopisk plast i spildevand), og hvor der indføres pligt for alle producenter til at være medlem af en producentansvarsorganisation, som samtidig skal stå for håndhævelsen af reglerne. Dette kan i øvrigt forklare, at Kommissionen i præmis 206 tilsluttede sig den obligatoriske kontraheringspligt, hvorved bemærkes, at det modsatte synspunkt ville anfægte gyldigheden af dele af producentansvaret i byspildevandsdirektivet.
Dommen indeholder i præmis 139-160 en fyldig gennemgang af relevant retspraksis om EU-Domstolens fortolkning af beskyttelsen af ejendomsretten efter chartrets art. 17. Se herom tillige sag C-221/24 (MRF 2025.56), der bl.a. drejede sig om, hvorvidt svenske affaldsmyndigheders indgreb over for ulovlig affaldsoverførsel til tredjelande var i modstrid med chartrets art. 17.