MRF 2025.51
EU-Domstolens dom af 12. juni 2025, 5. afd., sag C-629/23, Eesti Suurkiskjad
Ved vurdering af ulvens gunstig bevaringsstatus i en medlemsstat indgår tillige dens bevaringsstatus i nabomedlemsstater, idet genetisk udveksling med ulvebestanden i andre, især mindre, lande bidrager til en gunstig bevaringsstatus. Økonomiske og kulturelle hensyn kan ikke begrunde fravigelse af betingelser for gunstig bevaringsstatus for ulven, men indvirkningen fra sådanne faktorer kan være relevante ved fastsættelse af bevaringsforanstaltninger.
Mens ulven indtil juli 2025 i de fleste medlemsstater var omfattet af habitatdirektivets bilag IV og dermed den vidtgående beskyttelse i direktivets art. 12, gjaldt dette ikke bl.a. Estland og de andre baltiske lande, hvor ulven også tidligere har været omfattet af bilag V, og hvor beskyttelsen i stedet er reguleret i direktivets art. 14. Efter art. 14 skal medlemsstaterne, når det på baggrund af overvågning findes nødvendigt, træffe ”de foranstaltninger med henblik på at sikre, at indsamling i naturen af enheder af de vilde dyre- og plantearter, der er nævnt i bilag V, og udnyttelsen heraf er forenelig med opretholdelsen af en tilfredsstillende bevaringsstatus for disse arter”. Baggrunden for denne sag var, at de estiske myndigheder havde vedtaget en jagtkvote på 140 ulve i sæsonen 2020/2021. Jagtkvoten var fastsat på grundlag af den estiske handlingsplan for ulve for perioden 2012-2021, hvor det var anført, at bevaringsstatus for den estiske bestand af ulve på ca. 150-250 individer var gunstig, og hvor der var fastsat en målsætning på opretholdelse af 15-25 ulvekobler i Estland. Af den estiske handlingsplan fremgik, at den estiske ulvebestand var en del af den eurasiske ulvebestand, hvis naturlige udbredelsesområde er Estland, Letland, Litauen, Polen, Hviderusland, Finland, Ukraine og dele af Rusland, hvilket var baggrunden for den gunstige bevaringsstatus. En estisk miljøorganisation (ES) fandt, at jagtkvoten var i modstrid med habitatdirektivet, og anlagde sag mod de estiske myndigheder, hvor ES bl.a. gjorde gældende, at den estiske ulvebestand ikke var i gunstig bevaringsstatus, og at den tilladte jagt ville gøre det endnu vanskeligere at genoprette gunstig bevaringsstatus for ulven i Estland. Dette førte til en præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen fra den øverste estiske forvaltningsdomstol om, (1) hvorvidt kravet om ”gunstig bevaringsstatus” af ulve kan tage hensyn til bestanden af ulve i tilgrænsende medlemsstater og tredjelande, (2) om der i så fald er krav om et formelt samarbejde mellem medlemsstater, der træffer de i art. 14 nævnte foranstaltninger, (3) om klassificeringen af ulvens bevaringsstatus i Estland på IUCN’s rødliste som ’sårbar’ udelukker, at ulven kan være i gunstig bevaringsstatus, og (4) om der ved vurderingen af bevaringsstatus også kan tages hensyn til økonomiske, sociale og kulturelle behov. EU-Domstolen lagde indledningsvis til grund, at den estiske ulvebestand er omfattet af habitatdirektivets bilag V, hvor der efter art. 14 kan træffes bevaringsforanstaltninger, hvilket efterlader medlemsstaterne et vist skøn, men uden det fritager medlemsstaterne fra at opretholde eller genoprette gunstig bevaringsstatus. Gunstig bevaringsstatus forudsætter, at tre kumulative betingelser er opfyldt, nemlig (1) at der på lang sigt kan opretholdes levedygtige bestande på de naturlige levesteder, (2) at arten ikke er i tilbagegang eller inden for overskuelig fremtid risikerer at blive mindsket, og (3) at der fortsat er tilstrækkeligt stort antal levesteder på lang sigt. Herefter fastslog Domstolen, at klassificering som ’sårbar’ på IUCN’s rødliste er udarbejdet efter andre kriterier end habitatdirektivet og derfor ikke i sig selv udelukker, at ulven er i gunstig bevaringsstatus, når de tre kumulative betingelser i habitatdirektivet er opfyldt (pr. 49-51). Ved vurdering af gunstig bevaringsstatus er det tillige relevant at tage hensyn til bestanden i andre medlemsstater og i tredjelande, hvilket navnlig gælder arter som ulven, der lever inden for store geografiske områder, da udveksling med ulvebestanden i andre medlemsstater udgør et forhold, som på lang sigt har betydning for ulvens bevaringsstatus ved at bidrage til den genetiske variation. Dette gælder især mindre medlemsstater, hvor en levedygtig bestand er betinget af, at der sker genetisk udveksling med bestande i andre medlemsstater (pr. 53-57). Men heraf følger tillige, at der ved vurderingen af ulvebestandens bevaringsstatus også skal tages hensyn til, om der etableres hindringer for ulvens passage mellem medlemsstaterne ved bl.a. grænsehegn, som det aktuelt er tilfældet i forhold til Rusland og Hviderusland (pr. 59). Mens der på baggrund af habitatdirektivet kan opstilles en formodning for udveksling mellem ulvebestanden i de forskellige medlemsstater, må der dog også tages hensyn til samarbejdet mellem de nationale myndigheder. Dette gælder imidlertid ikke i forhold til tredjelande, hvor der gælder en anden retlig beskyttelse. Afslutningsvis fastslog Domstolen, at kulturelle og økonomiske hensyn ikke kan begrunde en fravigelse af betingelserne for gunstig bevaringsstatus for ulven, men at disse forhold kan være nødvendige at inddrage ved vedtagelse af bevaringsforanstaltninger efter art. 14, da de kulturelle og økonomiske forhold kan gøre det vanskeligere at genoprette eller bevare gunstig bevaringsstatus (pr. 68-71).
Kommentar: Dette er den sjette dom fra EU-Domstolen om jagt på ulve, hvor de seneste domme vedrører tilfælde, hvor ulven ikke er omfattet af bilag IV, men af bilag V – se sag C-601/22 (MRF 2024.75) og sag C-436/22 (MRF 2024.76). Denne praksis vil fremover have bredere interesse, efter at ulven med virkning fra juli 2025 er blevet flyttet fra bilag IV til bilag V for samtlige EU-medlemsstater, jf. ændringsdirektiv 2025/1237, som i dansk ret er gennemført ved bekendtgørelse nr. 1005 af 2. juli 2025. Hovedspørgsmålet i den estiske sag var, om der ved vurdering af gunstig bevaringsstatus for ulven kan tages hensyn til bestanden i tilgrænsende stater og den naturlige udveksling af ulve med disse stater. EU-Domstolen besvarede dette bekræftende, men fastslog tillige, at dette er et obligatorisk kriterium for mindre medlemsstater under hensyn til behovet for genetisk variation i bestanden. Dette betyder så samtidig, at hvis der etableres grænsehegn, som det aktuelt er tilfældet langs grænsen til Rusland og Hviderusland, skal dette indgå som en negativ faktor for den genetiske variation, der er nødvendig for bestandens langsigtede gunstige bevaringsstatus. Hvilken betydning dette har for gyldigheden af den omtvistede estiske jagtkvote, der ifølge dommen var på over halvdelen af ulvebestanden i Estland, er det ikke muligt at vurdere, men i forhold til Danmark kan netop dette spørgsmål give problemer i forhold til det vildsvinehegn, som er opsat langs med den dansk-tyske grænse. Dette forhold er imidlertid ikke omtalt i det notat, som Miljøministeriet fremsendte til Folketinget om det danske indlæg i sagen, hvor der alene fokuseres på, om habitatdirektivet kræver et formaliseret samarbejde (notatet er optrykt som bilag i forlængelse af dommen). På dette punkt var EU-Domstolens besvarelse dog begrænset til en konstatering af, at oplysninger om bestand mv. i tilgrænsende medlemsstater kan være nødvendige, men uden at der kræves et egentligt formaliseret samarbejde. I forhold til de danske myndigheders jævnlige reference til rødlistede arter må dommen tages som en understregning af, at IUCN’s rødlisteklassificering ikke er afgørende for, hvad der kan tillades efter habitatdirektivet.
Miljøministeriets notat af 30. januar 2024 om dommen er vedlagt som bilag i forlængelse af EU-Domstolens dom.