MRF 2024.95
Retten i Helsingørs dom 18. marts 2024, sag BS-6846/2023-HEL
E (adv. Philip Lönborg) mod X Kommune (adv. Jacob Brandt)
Selvom en kommune havde meddelt ejer tilsagn til byggeprojekt, hvilket kunne forstås som et bindende forhåndstilsagn, havde ejeren ikke retskrav på byggetilladelse eller dispensation fra lokalplanen, men kommunen var erstatningspligtig for de merudgifter til projektering mv., som ejeren havde afholdt i tillid til kommunens tilsagn.
Ejendomsejer E ønskede at opføre en tilbygning i den nordlige ende af sin ejendom, og at tilbygningen herefter blev opdelt og ændret til et tofamiliehus via et delvist vandret lejlighedsskel. Sagen blev – forud for indsendelse af byggeansøgning – forelagt kommunens miljø- og planlægningsudvalg, der på et møde den 21. november 2019 besluttede, at der skulle arbejdes videre med at udstede byggetilladelse. På forespørgsel fra E’s rådgiver af 31. marts 2020 gav kommunen samme dag tilsagn med bemærkning om, at godkendelsen efter planlovens § 56 bortfalder, hvis den ikke er udnyttet inden 3 år, hvilket både af E’s rådgiver og af kommunen blev opfattet som et planmæssigt bindende forhåndstilsagn til at opføre et tofamiliehus med delvist vandret lejlighedsskel. Den 4. juni 2021 vedtog kommunen en ny lokalplan, der bl.a. indeholdt bestemmelser om bebyggelsesprocent og om lejlighedsskel ved tofamiliehuse. E ansøgte i august 2022 om byggetilladelse til sit projekt, men fik afslaget den 6. januar 2023. I afslaget anførte kommunen bl.a., at det afgivne forhåndstilsagn var ugyldigt som følge af væsentlige retlige mangler, at E’s projekt var i strid med den vedtagne lokalplan, og at en dispensation ville være i strid med lokalplanens principper, jf. planlovens § 19. E anlagde herefter sag mod kommunen med principal påstand om, at afslaget var ugyldigt, og subsidiær påstand om betaling af erstatning på 775.000 kr., mere subsidiært 286.811,38 kr. Under retssagen tog kommunen delvis bekræftende til genmæle i forhold til E’s mere subsidiære påstand om betaling af erstatning, som dækkede sagsøgers projekteringsudgifter, hvilket kommunen havde opgjort til 232.186 kr. Byretten fandt indledningsvis, at den politiske beslutning den 21. november 2019 ikke var udtryk et bindende forhåndstilsagn, og anførte videre, at der heller ikke var hjemmel til udstedelse af byggetilladelse eller til forhåndsgodkendelse af et byggeprojekt med den virkning, at kommunen var forpligtet til efterfølgende at udstede en byggetilladelse uden forudgående kontrol af, om de byggeretlige og planretlige betingelser var opfyldt, og uden gennemførelse af lovpligtig nabohøring. Selvom kommunen havde erkendt, at kommunens tilsagn kunne forstås som et bindende forhåndstilsagn til projektet, fandt byretten ikke, at dette kunne begrunde, at E havde retskrav på byggetilladelse eller dispensation fra lokalplanen. Kun hvis lovens betingelser for en lovlig og gyldig byggetilladelse eller dispensation fra lokalplanen var opfyldt, ville E have et retskrav på at kunne gennemføre sit projekt. Byretten fandt, at projektet var i strid med lokalplanen, og tiltrådte kommunens vurdering af, at en dispensation til projektet ville være i strid med lokalplanens principper. Byretten fandt herefter ikke grundlag for E’s ugyldighedspåstand. Byretten fandt dernæst, at E var berettiget til erstatning for sit økonomiske tab som følge af fejlen, men ikke for tab af skuffede forventninger. Da E aldrig havde haft krav på tilladelse til at gennemføre projektet, var E ikke berettiget til at blive stillet økonomisk, som om han havde fået en sådan tilladelse. Efter rettens opfattelse var kommunen alene erstatningsansvarlig for de merudgifter til projektering mv., som E havde afholdt i tillid til kommunens tilsagn. Byretten fandt det herefter ikke godtgjort, at E havde lidt et tab eller afholdt merudgifter som følge af kommunens fejl ud over dem, som kommunen allerede har erkendt at være erstatningsansvarlig for. Kommunen blev herefter frifundet mod betaling af det anerkendte beløb på 232.186,38 kr.
Kommentar: Dommen vedrører bindende forhåndstilsagn fra kommuner til byggeri. I denne sag havde kommunen besvaret en henvendelse på en måde, der af både kommunen og bygherres rådgiver blev anset for et bindende forhåndstilsagn. Men som det fremgår afviste byretten, at der forelå et bindende forhåndstilsagn, fordi et sådant tilsagn ville være i modstrid med både planloven, byggeloven og regler om partshøring. Det er naturligvis korrekt, at en kommune ikke kan forpligte sig forudgående til at meddele byggetilladelser, før der er sket afklaring af, om projektet kan godkendes efter lokalplanen og byggeloven. Så hvis byrettens forståelse af begrebet bindende forhåndstilsagn lægges til grund, er det på forhånd udelukket, at et forhåndstilsagn retligt forpligter kommunen til udstedelse af en fremtidig byggetilladelse, når byggetilladelsen er i modstrid med den gældende lokalplan. Dette ændrer imidlertid ikke ved, at kommunens tilkendegivelse kan være erstatningspådragende, herunder ud fra princippet om berettigede forventninger (kompensatorisk forventningsbeskyttelse), jf. herom Mørup, Berettigede forventninger i forvaltningsretten, 2005, s. 919 ff. Dette kan sammenholdes med dommen i U 2009.1202/2 H, hvor Højesteret afviste, at kommunens meddelelse om de gældende planregler udgjorde et bindende forhåndstilsagn, da kommunens oplysninger på dette tidspunkt var korrekte, men dog uden at udelukke, at tilladelse til byggeri af garage kunne forhindres ved forbud efter planlovens § 14. Det centrale er, at når et bindende forhåndstilsagn til byggeri fra en kommune må anses for uhjemlet, f.eks. fordi der kræves ny lokalplan eller afgørelse efter miljøvurderingslovens §§ 21 eller 25, kan kommunen som følge heraf ikke forpligtes til at give byggetilladelse. Men kommunen kan i disse tilfælde blive erstatningsansvarlig for bygherres udgifter (negationsinteressen), hvorimod erstatning for bygherrens positive opfyldelsesinteresse må afvises. Se i øvrigt MAD 2009.2670 B, hvor en bygherre i forbindelse med påbud om fysisk lovliggørelse af byggeri fik tilkendt erstatning for positiv opfyldelsesinteresse, hvilket næppe er korrekt. Se herom Pagh i Pagh m.fl. (red.), Offentlige myndigheders erstatningsansvar, 2017, s. 249 og 253 ff. Se tillige Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 28. februar 2006, Hellborg mod Sverige (47473/99), hvor en i medfør af svensk lovgivning meddelt forhåndstilladelse til byggeri fandtes bindende og udgjorde en beskyttet rettighed efter EMRK 1. tillægsprotokol, art. 1. Selv om EMD anerkendte, at det var berettiget, at forhåndstilladelsen var blevet ophævet, fandt EMD dog med baggrund i de svenske regler, at bygherrens ret var blev krænket, og at bygherren havde krav på erstatning (et resumé af dommen er gengivet i MAD 2006.437). Dommen må ses i lyset af den svenske lovgivning og kan ikke umiddelbart overføres til forhåndstilsagn til byggeri efter dansk ret.