MRF 2024.83
Vestre Landsrets kendelse af 20. marts 2024, 3. afd., sag S-0046-24
(Anders Raagaard, Erik P. Bentzen og Annette Nørby)
Anklagemyndigheden mod T (adv. Kjeld Skov)
Ikke grundlag for forvandlingsstraf for påløbne tvangsbøder pga. T’s manglende indsendelse af gødningsregnskab for planperioden 2010/2011, da T under kæresagen indsendte gødningsregnskabet. T derimod pålagt sagsomkostninger for byretten, jf. princippet i retsplejelovens § 1010, stk. 1.
Ved Retten i Sønderborgs dom af 13. august 2014 blev T idømt månedlige tvangsbøder på 500 kr., indtil T efterkom Landbrugsstyrelsens påbud om at indsende gødningsregnskab for T’s virksomhed for planperioden 2010/2011. Da T ikke indsendte gødningsregnskabet, inddrev Gældsstyrelsen i perioden 1. september 2014 til 1. maj 2017 løbende tvangsbøderne ved lønindeholdelse hos T. Da T i 2017 ophørte med at drive landbrug, ophørte også lønindeholdelsen i T’s indkomst, og der blev derfor fra maj 2017 ikke betalt yderligere tvangsbøder. Da Gældsstyrelsen vurderede, at T ikke ejede aktiver, der ved udlæg kunne føre til hel eller delvis indfrielse af de påløbne tvangsbøder, foretog politiet i maj 2023 partshøring af T, idet man påtænkte at forvandle tvangsbøderne til fængselsstraf, jf. § 17 i lov om ikrafttræden af borgerlig straffelov m.m. og straffelovens § 55. I partshøringsbrevet oplyste politiet bl.a., at hvis T bragte forholdet i orden, ”bortfalder alle ikke-betalte tvangsbøder”. I juni 2023 traf politiet afgørelse om, at der skulle fastsættes forvandlingsstraf for de påløbne, ikke-betalte tvangsbøder, og sagen blev indbragt for retten med henblik på fastsættelse af forvandlingsstraf. Den 20. december 2023 traf Retten i Sønderborg kendelse om forvandlingsstraf på 14 dages fængsel for tvangsbøderne påløbet i perioden fra maj 2017 til december 2023, i alt 39.500 kr. T kærede kendelsen til landsretten, hvor det blev oplyst, at T under kæresagens behandling havde indsendt gødningsregnskabet for planperioden 2010/2011 til Landbrugsstyrelsen. For landsretten gjorde T bl.a. gældende, at ubetalte tvangsbøder efter praksis bortfalder, når påbuddet opfyldes, og at T derfor ikke kunne idømmes forvandlingsstraf. Anklagemyndigheden bestred, at de allerede pålagte tvangsbøder bortfaldt som følge af lovliggørelsen, idet efterkommelsen af påbuddet kun havde den retsvirkning, at der fremadrettet ikke kunne pålægges yderligere tvangsbøder, og henviste i den forbindelse til artiklerne Landstrøm: U 1951B.147 og Holmegaard: U 1976B.32. Landsretten bemærkede, at tvangsbøder har karakter af et pressionsmiddel og ikke en straf, hvilket medfører, at påløbne, ikke-betalte tvangsbøder bortfalder, når den pålagte pligt opfyldes. Dette fremgik af Justitsministeriets tidligere bødecirkulære (1975/113), ”ligesom princippet aktuelt ses at blive fulgt af bl.a. Politiets Administrative Center, Landbrugsstyrelsen og Gældsstyrelsen”. Landsretten fandt, at tvangsbødernes formål var at få T til at indsende gødningsregnskabet for planperioden 2010/2011, og da dette nu var sket, var de påløbne, ikke-betalte tvangsbøder derfor bortfaldet. Herefter var der ikke længere grundlag for at fastsætte en forvandlingsstraf, hvorfor landsretten ændrede byrettens dom, så anklagemyndigheden anmodning ikke blev taget til følge. Uanset dette fandt landsretten dog, at T skulle pålægges at betale sagsomkostninger for byretten, med henvisning til, at T først efter byrettens afgørelse havde opfyldt pligten, jf. princippet i retsplejelovens § 1010, stk. 1.
Kommentar: En tvangsbøde har til formål at fremtvinge opfyldelse af en konkret forpligtelse ved at stille den forpligtede i udsigt, at der skal betales et forhåndsbestemt beløb, såfremt forpligtelsen ikke efterkommes inden en given frist. Typisk påløber tvangsbøden med faste mellemrum, f.eks. dagligt, ugentligt eller månedligt. Opfyldes den pågældende forpligtelse inden fristens udløb, påløber der ingen tvangsbøder. Spørgsmålet er derimod, hvad der gælder ved forsinket opfyldelse, dvs. hvor fristen oversiddes, og tvangsbøderne påløber, og pligten på et senere tidspunkt opfyldes. Det har længe været almindeligt antaget i dansk ret, at tvangsbøder, der er påløbet efter opfyldelsesfristen, automatisk bortfalder på tidspunktet for pligtens opfyldelse, såfremt bøderne ikke er betalt eller inddrevet, jf. Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret, 4. udg., 1963, s. 553 f. Allerede betalte eller inddrevne tvangsbøder tilbagebetales derimod ikke. Som anført af landsretten fremgik dette tidligere af § 15, stk. 4, i Justitsministeriets bødecirkulære (1975/113), der dog blev ophævet med straffuldbyrdelsesloven fra 2001 (jf. bekendtgørelse 2001/398 § 2, nr. 12), som ikke indeholder en tilsvarende regel. Spørgsmålet har kun i begrænset omfang været forelagt domstolene, der har tilsluttet sig, at tvangsbøderne bortfalder, jf. MAD 2004.315 B (jf. MAD 2004.1429 B), samt, for så vidt angår tvangsbøder i samværssager efter retsplejelovens § 456 r, stk. 3, TFA 2004.325 V, U 2007.1437 Ø og U 2017.3552 Ø. I dette lys er det overraskende, at anklagemyndigheden i ovennævnte sag havde den modsatte opfattelse og tilmed krævede tvangsbøderne forvandlet til fængselsstraf. Når landsretten ikke fulgte anklagemyndigheden, forekommer det velbegrundet i den konkrete sag, hvor det fremgår af sagens oplysninger, at politiet i forbindelse med en partshøring af T havde oplyst, at hvis forholdet blev bragt i orden, ”bortfalder alle ikke-betalte tvangsbøder”. I stedet valgte landsretten som en særegen sanktion for den sene efterkommelse af påbuddet at pålægge T at betale sagsomkostninger for byretten. Men når der bortses fra de særlige omstændigheder i den konkrete sag, må der gives anklagemyndigheden medhold i, at både forholdets natur og det usikre lovgrundlag tilsiger, at tvangsbøder ikke bør bortfalde automatisk, når den underliggende forpligtelse opfyldes. Den principielle begrundelse for tvangsbødernes bortfald lyder, som også anført af landsretten, at tvangsbøder er et pressionsmiddel, der har til formål at sikre opfyldelsen af en forpligtelse. Når der er sket opfyldelse, har tvangsbøden udtjent sit formål, og det vil derfor have karakter af en ”særlig straf”, hvis tvangsbøderne inddrives efter dette tidspunkt, jf. f.eks. mindretalsudtalelsen fra Justitsministeriets medlem i betænkning nr. 981/1983 om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen, s. 131 og Folketingstidende 1998-99, tillæg A, lovforslag nr. L 48, s. 1266 (vedr. planlovens § 51 a). Heroverfor kan anføres, at selvom tvangsbødens primære formål er tvinge den forpligtede til at opfylde en given pligt, er truslen om tvangsbøderne kun reel, hvis bøderne rent faktisk opkræves. Uanset hvordan man anskuer det, har tvangsbøden således et sekundært pønalt formål (inddrivelsen), der ikke tjener direkte til opfyldelsen af den underliggende forpligtelse, men skal sikre, at tvangsbøden reelt virker afskrækkende, hvilket netop også understreges af, at der som for andre bøder kan fastsættes forvandlingsstraf for ubetalte tvangsbøder. Dette pønale element påvirkes ikke af, om forpligtelsen er opfyldt eller ej, hvilket derfor ikke bør føre til, at påløbne tvangsbøder bortfalder, ligesom allerede betalte tvangsbøder som nævnt efter fast praksis heller ikke tilbagebetales. Noget andet er, at summen af påløbne tvangsbøder efter en vis tid kan blive urimelig høj og derfor bør nedsættes efter en konkret vurdering, ligesom det kan synes urimeligt at fastsætte forvandlingsstraf, når den underliggende pligt er opfyldt. Se også de forenede sager T-200/22 og T-314/22, Polen mod Kommissionen (MRF 2024.9), hvor Kommissionens afgørelser om inddrivelse af tvangsbøder, der var pålagt Polen under et traktatbrudssøgsmål anlagt af Tjekkiet vedr. en polsk brunkulsmine, blev opretholdt, uden at det kunne tillægges betydning, at Tjekkiet og Polen havde indgået udenretligt forlig, hvorefter hovedsagen blev hævet.