MRF 2024.78
Højesterets dom af 3. maj 2024, 1. afd., sag BS-499/2023-HJR
(Jens Peter Christensen, Jan Schans Christensen, Jens Kruse Mikkelsen, Lars Apostoli og Mohammad Ahsan)
Landsforeningen for Bæredygtigt Landbrug som mandatar for A-Q (adv. Hans Sønderby Christensen) mod Miljøministeriet (adv. Britta Moll Bown)
Sagsanlæg fra Bæredygtigt Landbrug som mandatar for en række landmænd om gyldigheden af § 7, stk. 2, i bekendtgørelse 2016/912 om indsatsplaner afvist grundet manglende retlig interesse, da der ikke var truffet konkrete afgørelser i forhold sagsøgerne. Sagsanlæg om gyldigheden af dyrkningsforbuddet inden for 25 m efter miljøbeskyttelseslovens § 21 b afvist med henvisning til den generelle udformning af påstanden, hvorfor der ikke forelå fornøden retlig interesse.
Sagen, der blev anlagt i juli 2019, vedrørte gyldigheden forskellige regler om grundvandsbeskyttelse og var anlagt af Bæredygtig Grundvandsbeskyttelse som mandatar for en række landmænd. For landsretten gjorde de sagsøgende landmænd gældende, at § 1 i bekendtgørelse 2021/2071 om udpegning af drikkevandsressourcer, vandforsyningslovens §§ 11 a, 13, 13 a, 13 d om udpegning af drikkevandsområder samt miljøbeskyttelseslovens §§ 21 b, 24 og 26 a om rådighedsbegrænsninger var ugyldige med forskellige subsidiære påstande og gjorde til støtte herfor bl.a. gældende, at de omhandlede regler var i modstrid med EU-retten og medførte unødig uforudsigelighed for landmændene. Miljøministeriet påstod sagen afvist og gjorde til støtte herfor bl.a. gældende, at sagsøgerne ikke havde fornøden retlig interesse. Afvisningspåstanden blev udskilt særskilt behandling, hvor landsretten lagde til grund, at flere af sagsøgerne ikke var direkte berørt, enten fordi de ikke havde landbrugsejendomme, der var berørt, eller fordi der for det konkrete område var bestemt, at der ikke skulle gennemføres grundvandsrestriktioner. For den gruppe af sagsøgende landmænd, som herefter var tilbage, lagde landsretten til grund, at der ikke var truffet konkrete afgørelser efter de anfægtede regler, og at sådanne fremtidige afgørelser kunne indbringes for Miljø- og Fødevareklagenævnet, og at der ikke var nedlagt påstande over for de enkelte kommuner om gyldigheden af vedtagne indsatsplaner. Med henvisning hertil afviste landsretten, at de resterende sagsøgende landmænd havde retlig interesse med bemærkning om, at reglerne ikke generelt har en så indgribende karakter for den danske befolkning, at der var grundlag for søgsmålskompetence efter U 1996.1300 H (om Danmarks tiltrædelse af Maastricht-traktaten). Afvisningen blev anket til Højesteret, hvor Bæredygtigt Landbrug afløste Bæredygtig Grundvandsbeskyttelse som mandatar, og hvor sagsøgerne begrænsede påstandene til, at § 7, stk. 2, i bekendtgørelse 2016/912 om indsatsplaner henholdsvis miljøbeskyttelseslovens § 21 b var retsstridige, og subsidiært, at dyrkningsforbuddene var retsstridige. Højesteret tilsluttede sig landsrettens afvisning af sagen for de landmænd, der ikke var berørt af de omhandlede rådighedsindskrænkninger. Herefter afviste Højesteret de resterende sagsøgeres principale påstand om, at indsatsbekendtgørelsens § 7, stk. 2, henholdsvis miljøbeskyttelseslovens § 21 b var ugyldige med henvisning til, at påstandenes generelle udformning betød, at dommen ville være bindende for alle og enhver, hvorfor sagsøgerne ikke havde den fornødne retlige interesse i at få påstandene prøvet. I forhold til de konkrete rådighedsindskrænkninger, som kommunerne senere måtte træffe for de enkelte landmænd, ville der være mulighed for at indbringe disse afgørelser for Miljø- og Fødevareklagenævnet og senere for domstolene, hvorfor retlig interesse også af denne grund blev afvist. Højesteret stadfæstede herefter landsrettens afvisningskendelse.
Kommentar: Dommen er alene afgjort på grundlag af manglende retlig interesse fra sagsøgerne og følger her fast praksis. Om sagens baggrund kan kort anføres, at der i relation til påstanden om retsstridigheden af miljøbeskyttelseslovens § 24 om påbud om rådighedsbegrænsninger mod fuld erstatning til landmanden, er tale om en regel, som går tilbage til den første miljøbeskyttelseslov, der trådte i kraft i 1974 (dagældende § 14). Det kan undre, at der mere end 40 år efter, at reglen blev indført, anlægges sag om reglens gyldighed, og efter Højesterets dom i MRF 2023.121 H var det forståeligt, at dette blev frafaldt for Højesteret. I forhold til bekendtgørelse 2016/912 om indsatsplaner må denne ikke forveksles med den indsatsbekendtgørelse, der er vedtaget i forbindelse med gennemførelsen af vandrammedirektivets regler om indsatsplaner (nu bekendtgørelse 2023/727), hvor sagsanlæg om gyldigheden af de tidligere bekendtgørelser blev afvist af domstolene – se senest afvisning af præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen i MRF 2022.20 V. Baggrunden for bekendtgørelse 2016/912 om indsatsplaner går tilbage gennemførelsen af den politiske aftale fra 1998 om den 2. danske vandmiljøplan, der var foranlediget af en åbningsskrivelse fra Kommissionen om manglende gennemførelse af nitratdirektivet (91/676). Som udløber af den politiske aftale blev der i miljøbeskyttelseslovens § 26 a indført mulighed for at påbyde rådighedsindskrænkninger i nitratfølsomme områder udlagt efter vandforsyningslovens §§ 13 og 13 a. For Højesteret begrænsede sagsøgerne sine påstande til, at § 7, stk. 2, i bekendtgørelse 2016/912 om indsatsplaner og miljøbeskyttelseslovens § 21 b var retsstridige. Bekendtgørelsens § 7, stk. 2, har følgende ordlyd: ”Kommunalbestyrelsens afgørelser om rådighedsindskrænkninger efter miljøbeskyttelseslovens § 26 a, skal ske ud fra en samlet vurdering af hydrogeologiske forhold samt arealanvendelsen, herunder f.eks. (1) data fra vandanalyser, f.eks. fra den lovpligtige borekontrol, (2) forekomst af miljøfremmede stoffer i grundvandet, (3) stigende tendenser af nitrat, pesticider eller øvrige relevante stoffer, eller (4) andre relevante forhold”. Sagsøgernes påstand forudsatte således, at denne afvejningsregel for, hvornår der meddeles påbud efter § 26 a, henholdsvis indholdet af påbuddet skulle være retsstridig i forhold til de sagsøgende landmænd, uanset at landmændene efter reglerne har krav på fuld erstatning. I forhold til miljøbeskyttelseslovens § 21 b om forbud mod dyrkning 25 m fra vandboringer kan oplyses, at reglen blev gennemført i 2011 som led i et politisk forlig om grøn vækst og har karakter af et generelt forbud. Selv om det må medgives de sagsøgende landmænd, at de mange knopskydninger i lovgivningen og sammenhængen med de senere danske regler under vandplanlægningsloven som led i gennemførelse af EU’s vandrammedirektiv (2000/60) giver anledning til betydelig uklarhed om retsstillingen, er det med Højesterets dom fastslået, at dette legislative rod ikke skal håndteres ved domstolene. Dette er velbegrundet, da en ophævelse af de anfægtede bemyndigelser i lovgivningen kun ville bidrage til yderligere uklarhed.