MRF 2024.75
EU-Domstolens dom af 11. juli 2024, 1. afd., sag C-601/22, WWF Österreich m.fl.
Den strenge beskyttelse efter habitatdirektivets art. 12 af ulve gælder i Østrig uanset ulvens gunstige bevaringsstatus på den anden side af grænsen til Lichtenstein og Schweiz. Fravigelse af beskyttelsen efter art. 16 forudsætter gunstig bevaringsstatus, hvilket skal vurderes lokalt og nationalt, men heri kan også indgå grænseoverskridende populationer. Anvendelse af undtagelsen i art. 16 forudsætter, at der ikke findes alternative løsninger, hvor der kan tages hensyn til omkostninger, men betingelsen om ’alvorlig skade’ omfatter ikke indirekte, fremtidige skader, der ikke kan tilskrives den ulv, som ønskes fjernet.
Baggrunden for sagen var, at en bestemt ulv i Tyrol havde dræbt 40 får på uindhegnede græsgange, der ikke var muligt at beskytte. Med henvisning hertil vedtog Tyrols lokale regering i juli 2022 en bekendtgørelse, som tillod fjernelse af den bestemte ulv. Regeringen begrundede afgørelsen med, at ulven påførte direkte og indirekte økonomiske tab for fåreavlerne samt påførte dem stress, at der ikke var realistiske alternativer, og at fjernelsen ikke vil påvirke den gunstige bevaringsstatus for den alpine ulvebestand. Afgørelsen førte til sagsanlæg fra WWF Østrig, som nedlagde påstand om afgørelsens ugyldighed, og henviste til, at bevaringsstatus for ulv i Østrig ikke var gunstig og ville blive forværret ved beslutningen. Tyrols regering gjorde hertil bl.a. gældende, at da Kommissionen i habitatdirektivets bilag IV havde indsat en undtagelse for den strenge beskyttelse af ulv i bestemte geografiske områder i Estland, Finland, Letland, Litauen, dele af Grækenland og dele af Spanien, var forbuddet i art. 12 i modstrid med ligebehandlingsprincippet, og at der måtte tages hensyn til ulvens udbredelse på den anden side af grænsen til Lichtenstein og Schweiz. Dette førte til en præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen fra den østrigske domstol om, (1) hvorvidt undtagelsen for bestemte medlemsstater var i modstrid med ligebehandlingsprincippet, og art. 12 som følge heraf var ugyldig, (2) om der ved gunstig bevaringsstatus alene skulle lægges vægt på lokal udbredelse, eller om der kunne inddrages national udbredelse og udbredelse på den anden side af grænser, (3) om undtagelsen i art. 16 for alvorlig skade på ejendom skulle fortolkes som også omfattende indirekte fremtidige samfundsøkonomiske skader og (4) om forståelse af betingelsen alternativer. WWF Østrig påstod det første spørgsmål om gyldigheden af art. 12 afvist, hvilket EU-Domstolen afslog, da gyldigheden af art. 12 havde betydning for sagens afgørelse. Herefter fastslog EU-Domstolen, at Kommissionen efter habitatdirektivets art. 19 har kompetence til at undtage bestemte ulvebestande i bestemte områder fra den strenge beskyttelse i art. 12, og hvis Østrig mente, at dette også burde omfatte den østrigske ulvebestand, kunne dette ikke føre til ugyldighed af art. 12, men måtte imødegås med et passivitetssøgsmål. I forhold til det andet spørgsmål lagde EU-Domstolen til grund, at det i en tidligere sag om finske ulve (sag C-674/17) var fastslået, at art. 16 kun kan anvendes, når den pågældende art er i gunstig bevaringsstatus, og fravigelsen ikke hindrer opretholdelse af den gunstige bevaringsstatus, at der foreligger et af de i art. 16 anførte anerkendelsesværdige behov for at fravige beskyttelsen, samt at der ikke findes alternativer, jf. ligeledes sag C-88/19 om rumænske ulv (MRF 2020.8). De nationale myndigheder har bevisbyrden for, at disse betingelser er opfyldt. Ved bedømmelse af bevaringsstatus må undersøges den lokale bestand henholdsvis den nationale bestand. Der kan også inddrages grænseoverskridende bestande, hvis de tilgængelige data tillader dette, men dette ikke omfatter tredjelande, som ikke er bundet af den strenge beskyttelse i habitatdirektivets art. 12, idet der dog under hensyn til Bernkonventionen om beskyttelse af vilde dyr og planters levesteder kan tages hensyn til bestanden i disse. Muligheden for at anvende undtagelsen i art. 16 må dog fortolkes i lyset af forsigtighedsprincippet, hvilket betyder, at der på grundlag af tilgængelige data ikke er usikkerhed om, at fravigelsen vil hindre opretholdelse eller genopretning af gunstig bevaringsstatus for en udryddelsestruet art (pr. 56-66). I forhold til det tredje spørgsmål fastslog EU-Domstolen med henvisning til sag C-342/05, at art. 16 ikke kræver, at der er sket en alvorlig skade forud for vedtagelsen, men at reglen omvendt ikke finder anvendelse på hypotetiske skader, hvorfor reglen ikke omfatter fremtidige indirekte skader, der ikke kan tilskrives de bestemte individer, som ønskes fjernet (pr. 74). I relation til alternativer fastslog EU-Domstolen, at der kan inddrages økonomiske hensyn, jf. habitatdirektivets art. 2(3), når omkostningerne ikke er afgørende, hvorfor alternative løsninger ikke alene kan afvises med henvisning til omkostningerne (pr. 82), og at der i alle tilfælde skal foretages en afvejning over for de økologiske omkostninger på grundlag af den bedst tilgængelige viden.
Kommentar: Dette er den fjerde dom, som EU-Domstolen afsiger om medlemsstaterne mulighed for at fjerne ulve, hvor dele af sagens omstændigheder minder om den finske sag i sag C-342/05, hvor baggrunden ligeledes var en bestemt ulv, som påførte husdyrbrug større skader, og hvor Finland blev dømt, fordi Finland ikke kunne godtgøre, at det var den rigtige ”stygge ulv”, som ville blive fjernet. Efterfølgende er Finland som følge af ulvens gunstige bevaringsstatus blevet undtaget fra den strenge beskyttelse af ulven i habitatdirektivets art. 12. Dommens afvisning af ugyldighedsindsigelsen vedrørende art. 12 kan næppe anses for overraskende, men muligheden for at undtage ulvebestande i bestemte områder fra art. 12 grundet bestandens levedygtighed i disse områder kan umiddelbart fremstå mærkelig, når gunstig bevaringsstatus samtidig er en betingelse for at bruge undtagelsen i art. 16. I den forbindelse må i øvrigt anføres, at efter den danske version af habitatdirektivet fremgår ordet ”gunstige” ikke, men blot at fravigelsen ikke må hindre opretholdelse af ”den pågældende bestands bevaringsstatus”, hvilket må bero på en oversættelsesfejl. Den danske regering afgav i øvrigt indlæg i sagen, da man var betænkelig ved den indskrænkende fortolkning af muligheden for at anvende undtagelsen i art. 16 i forhold til ulve, hvis indhold fremgår af Miljøministeriets notat af 2. januar 2023 til Folketinget (Europaudvalget 2022-23, 2. saml., alm. del, bilag 108). EU-Domstolen fulgte ikke de danske betænkeligheder, hvilket ifølge notatet vil give nye udfordringer i forhold til den hidtidige forståelse af beskyttelsen af bilag IV-arter, hvorefter der er mulighed for at indfange og udsætte ulve (og andre bilag IV-arter), selv om arten ikke er i gunstig bevaringsstatus. Denne mulighed synes udelukket efter dommen i denne østrigske sag, hvilket dog ligeledes var forudsat i den anden finske ulvesag C-674/17. Endelig kan bemærkes, at Kommissionen i december 2023 fremsatte forslag (COM(2023) 799) om, at Rådet beslutter at foreslå det stående udvalg under Bernkonventionen, at ulvens beskyttelsesstatus under konventionen ændres fra ”strengt beskyttet” til ”beskyttet”. Gennemføres denne ændring, vil det betyde, at Kommissionen herefter vil kunne foreslå en mindre streng beskyttelse af ulven efter habitatdirektivet på tværs af EU’s medlemsstater.
NB: Den danske version af dommen foreligger indtil videre i en foreløbig udgave. Når den endelige version af dommen foreligger, vil pdf-versionen blive opdateret.