MRF 2024.73
EU-Domstolens dom af 25. juni 2024, Store Afdeling, sag C-626/22, Ilva m.fl.
Driften af IE-anlæg skal indstilles, hvis godkendelsesvilkår er overtrådt, og dette medfører fare for menneskers sundhed eller betydelig negativ påvirkning af miljøet. I strid med IE-direktivet gentagne gange at forlænge fristen for vilkårsoverholdelse. Ved revurdering skal fastsættes emissionsgrænseværdier for alle forurenende stoffer fra anlægget, så luftrammedirektivets grænseværdier overholdes, uanset om stofferne indgik i den oprindelige godkendelse.
Sagen angik forurening fra Ilva-værket i det sydlige Italien, der er et af Europas største stålværker med et samlet produktionsareal på ca. 1.500 ha og ca. 11.000 ansatte. Fra stålværket er der gennem en lang årrække sket emissioner af miljø- og sundhedsfarlige stoffer, som har været belyst i videnskabelige rapporter siden 1970’erne, hvor der i de senere år er påvist årsagsforbindelse mellem emissionerne og forøget sundhedsrisiko for beboerne i området nær stålværket, navnlig hvad angår udledning af fine PM10-partikler og svovldioxid (SO2). I henhold til IPPC-direktivet (96/91) skulle Ilva-værket senest i oktober 2007 have været miljøgodkendt første gang, men godkendelsen blev først meddelt i august 2011 og ændret i 2012 (hvilket bl.a. førte til, at Italien blev dømt i en traktatbrudssag, jf. sag C-50/10). Under en straffesag mod selskabet for manglende overholdelse af miljøkrav besluttede en italiensk domstol i juli 2012 midlertidigt at beslaglægge dele af stålværkets udstyr og materialer. For at sikre, at stålværket trods dette kunne fortsætte sin produktion, besluttede den italienske lovgiver i 2012 at indføre en særlig reguleringsordning for Ilva-værket, der blev udpeget som industrianlæg af national strategisk interesse. Særordningen indebar bl.a., at Ilva-værket i en periode kunne fortsætte sin produktion uden at iværksætte de forureningsbegrænsende foranstaltninger, der var fastsat i miljøgodkendelserne fra 2011 og 2012, og særordningen blev flere gange ændret og forlænget, senest indtil august 2023 med mulighed for yderligere forlængelse. Da en række beboere i området nær stålværket mente, at Ilva og de italienske myndigheder havde begået forskellige lovbrud, blev der indledt en række retssager ved de italienske domstole og indgivet klager til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD). I en dom fra 2019 (trykt i MAD 2019.108) fandt EMD, at Italien havde krænket EMRK art. 8 og 13 ved ikke at have grebet ind over for den vedvarende miljø- og sundhedsfarlig forurening fra Ilva-værket og ved at have givet mangelfuld information om forureningen. Parallelt hermed anlagde en række omboende gruppesøgsmål mod Ilva ved en civil domstol i Italien med påstand om, at hele eller dele af stålværkets drift skulle indstilles, subsidiært at emissionerne skulle nedbringes væsentligt. Til støtte herfor anførte de bl.a., at Ilva-værket blev drevet i strid med IE-direktivet (2010/75), bl.a. fordi særordningen betød, at vilkårene i miljøgodkendelserne fra 2011 og 2012 ikke blev overholdt, og at miljøgodkendelserne blev revurderet, uden at direktivets regler var fulgt. Sagen førte til en præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen om fortolkningen af IE-direktivet, hvor den italienske domstol spurgte, (1) om godkendelser og revurderinger efter IE-direktivet foruden påvirkning af miljøet også skal tage hensyn til menneskers sundhed, (2) om der i forbindelse med revurderingsprocessen skal tages hensyn til forurenende stoffer, der er forbundet med anlæggets aktiviteter, selvom de ikke blev vurderet ved den oprindelige godkendelsesprocedure, og (3) om det var i strid med IE-direktivet, at de italienske myndigheder gentagne gange havde udsat fristen for at efterkomme vilkårene i miljøgodkendelserne fra 2011 og 2012. Ilva gjorde bl.a. gældende, at den præjudicielle forelæggelse skulle afvises, bl.a. fordi den italienske domstol ikke kunne tilsidesætte en forvaltningsakt i en sag mellem private parter, og den korrekte gennemførelse af IE-direktivet påhvilede den italienske lovgiver. EU-Domstolen medgav, at et direktiv efter fast praksis ikke i sig selv kan skabe forpligtelser for private, og at en direktivbestemmelse derfor ikke som sådan kan påberåbes over for private ved en national domstol, men afviste, at dette betød, at sagen skulle afvises. Domstolen bemærkede herved bl.a., at privatretlige enheder kan sidestilles med en medlemsstat, hvis de er undergivet statens myndighed eller kontrol og har fået tildelt udførelsen af en opgave af almen interesse. Af oplysningerne i den konkrete sag fremgik, at Ilva var udpeget som industrianlæg af national strategisk interesse, og ved lovdekret var placeret under en ordning med ”særlige eksekutorer”, dvs. midlertidige administratorer udpeget af regeringen (præmis 61-62, jf. præmis 29). Sagen blev derfor antaget til realitetsbehandling. I forhold til det første spørgsmål bemærkede EU-Domstolen, at det fremgår forskellige steder i IE-direktivet, at det ikke kun omfatter forurening af betydning for miljøet, men også den skade, der kan påføres menneskers sundhed (præmis 89). Dette betyder bl.a., at driftslederen af et IE-anlæg skal fremlægge fyldestgørende oplysninger om emissionerne fra anlægget og sikre overholdelsen af de grundlæggende forpligtelser efter direktivet gennem en løbende vurdering af indvirkningerne på såvel miljøet som menneskers sundhed, og at myndighederne skal tage hensyn hertil forud for udstedelse eller revurdering af godkendelser efter direktivet (præmis 94, 95 og 104). For så vidt angik det andet spørgsmål bemærkede EU-Domstolen, at miljøgodkendelserne fra 2011 og 2012 ikke indeholdt en vurdering af en række forurenende stoffer, som videnskabelige rapporter ellers godtgør indebærer en risiko for de omboende, herunder PM2,5- og PM10-partikler. Særordningen for Ilva-værket betød imidlertid, at det var muligt at udstede og revurdere miljøgodkendelsen for anlægget uden at tage hensyn til disse stoffer eller deres skadevirkninger for omboende. Hertil bemærkede EU-Domstolen, at IE-direktivets art. 14(1)(a) kræver, at en miljøgodkendelse indeholder emissionsgrænseværdier ikke alene for de stoffer, der er opført i direktivets bilag II, men også for andre forurenende stoffer, som vil kunne udledes fra det pågældende anlæg i betydelige mængder. Heraf følger, at myndighederne kun kan undlade at fastsætte emissionsgrænseværdier for forurenende stoffer, som videnskabeligt anses for skadelige, og som kan tænkes at blive udledt fra det pågældende anlæg, såfremt udledningen har en ubetydelig indvirkning på menneskers sundhed og miljøet, hvorfor driftslederen skal give oplysninger om alle andre stoffer (præmis 114-115 og 122). I forbindelse med en revurderingsproces kan de vurderede stoffer ikke begrænses til de stoffer, hvis emission blev taget i betragtning ved den oprindelige godkendelsesprocedure, og revurderingen skal i alle tilfælde tage hensyn til kumulative virkninger (præmis 117 og 119). Med henvisning til sag C-375/21 (MRF 2023.8) bemærkede EU-Domstolen videre, at det ved revurderingen skal ”sikres, at de samlede emissioner fra [forureningskilderne] ikke medfører en overskridelse af grænseværdierne for luftkvaliteten”, der er fastsat i luftrammedirektivet (2008/50). Hvis overholdelsen af disse miljøkvalitetsnormer kræver det, skal anlægget pålægges strengere emissionsgrænseværdier efter IE-direktivets art. 18 (præmis 119 og 121). Hvad angik det tredje spørgsmål om de gentagne udsættelser af fristen for overholdelse af vilkårene i miljøgodkendelserne fra 2011 og 2012 bemærkede EU-Domstolen, at Italien fra 7. januar 2014 skulle anvende IE-direktivets bestemmelser på Ilva-anlægget, jf. art. 82(1), og senest den 28. februar 2016 skulle tilpasse stålværkets godkendelsesvilkår til de nye teknikker, der fulgte af BAT-konklusionerne for stålværker fra februar 2012, jf. art. 21(3). Det følger af IE-direktivets art. 8, at medlemsstaterne i tilfælde af tilsidesættelse af godkendelsesvilkårene skal træffe de nødvendige foranstaltninger for straks at sikre, at vilkårene overholdes hurtigst muligt, og at driften af anlægget helt eller delvist skal indstilles, hvis overtrædelsen medfører umiddelbart fare for menneskers sundhed eller i betydeligt omfang truer med at påvirke miljøet negativt, indtil vilkårene igen overholdes. Under sagen havde den italienske regering anført, at en efterlevelse af vilkårene i miljøgodkendelsen fra 2011 ville have medført en afbrydelse af anlæggets aktiviteter i flere år, og at dette ville have fået alvorlige konsekvenser for beskæftigelsen i området, hvorfor særordningen for Ilva-værket var udtryk for en afvejning af miljøbeskyttelseshensyn og beskæftigelseshensyn. EU-Domstolen bemærkede hertil, at det følger af præambelbetragtning 43 til IE-direktivet, at direktivets overgangsbestemmelser giver bestående anlæg den nødvendige tid til at tilpasse sig til de nye krav, der følger af direktivet. Domstolen udtalte dog herefter, at det tilkom den forelæggende ret at vurdere, ”om den særordning, der er vedtaget vedrørende Ilva-værket, har bevirket en urimelig udsættelse – ud over denne overgangsperiode og den frist, der er fastsat i [IE-direktivets art. 21(3) om nye BAT-konklusioner] – af gennemførelsen af de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterleve den integrerede miljøgodkendelse fra 2011, henset til graden af alvoren af de skader på miljøet og på menneskers sundhed, som er blevet påvist” (præmis 131). IE-direktivet var dog til hinder for gentagne fristforlængelser, når der er påvist alvorlige og betydelig fare for miljøet og menneskers sundhed, og såfremt anlæggets drift medfører en sådan fare, skal driften af anlægget under alle omstændigheder indstilles, jf. art. 8(2) (præmis 132).
Kommentar: Dommen indeholder navnlig en stillingtagen til den særlige håndhævelsesregel i IE-direktivets art. 8, men efterlader i øvrigt en række vanskelige spørgsmål ubesvaret. Med hensyn til de to første præjudicielle spørgsmål fastslog EU-Domstolen ikke overraskende, at IE-direktivet ikke kun omfatter forurening af miljøet, men også den forurening, som påvirker menneskers sundhed. Det er også oplagt, at en revurdering af en miljøgodkendelse skal indeholde en stillingtagen til alle relevante emissioner og deres kumulerede virkning og ikke kun de stoffer, der blev identificeret i den oprindelige godkendelsesprocedure. I den forbindelse må noteres, at EU-Domstolens Store Afdeling med dommen har bekræftet de retlige virkninger af luftrammedirektivets grænseværdier, som blev fastslået i sag C-375/21 (MRF 2023.8) om et bulgarsk brunkulskraftværk. Dommen i sag C-626/22 fastslår således, at der ved godkendelsen af IE-anlæg skal fastsættes supplerende foranstaltninger såsom emissionsgrænseværdier, hvis det er nødvendigt for at sikre overholdelsen af luftrammedirektivets kvalitetskrav (præmis 121). Med hensyn til håndhævelsesreglen i IE-direktivets art. 8 og spørgsmål om udsættelsen af fristen for at efterleve vilkårene i en miljøgodkendelse omfattet af direktivet, må dommens præmis 131 formentlig forstås sådan, at EU-Domstolen anerkender, at medlemsstaterne har et vist rum for midlertidigt at tillade fortsat drift i strid med vilkårene, men at der herved skal tages hensyn til karakteren af anlæggets påvirkninger af miljøet og menneskers sundhed. Rækkevidden af denne mulighed for i en begrænset periode at tolerere en ulovlig aktivitet er dog ikke helt klar, når det i den efterfølgende præmis 132 – og i domskonklusionen – anføres, at IE-direktivet er til hinder for, at fristen for at efterleve miljøgodkendelsens vilkår ”gentagne gange er blevet forlænget, selv om der er blevet påvist alvorlig og betydelig fare for miljøet og menneskers sundhed. Hvis det pågældende anlægs virksomhed medfører en sådan fare, kræver dette direktivs artikel 8, stk. 2, andet afsnit, under alle omstændigheder, at driften af dette anlæg indstilles”. Dette udsagn må dog formentlig ses i lyset af, at der i den konkrete sag var givet udsættelse mht. at efterleve vilkårene i 11 år fra tidspunktet for den strafferetlige beslaglæggelse af Ilvas anlæg i 2012. Under alle omstændigheder synes dommen at indikere, at adgangen til at tolerere den fortsatte ulovlige drift af et IE-anlæg er forholdsvis snæver og må baseres på en konkret afvejning af modstående hensyn, hvilket stemmer godt overens med dansk rets almindelige regler om administrativ tolerance, jf. herom Thomas Haugsted, Når forvaltningen tolererer lovovertrædelser, i Mads Bryde Andersen m.fl. (red.), Festskrift til Peter Pagh, 2023, s. 279 ff. Et andet spørgsmål, som blev rejst under sagen, men som EU-Domstolen ikke for alvor tog stilling til, var, hvilken betydning det havde, at hovedsagen ved de italienske domstole var en tvist mellem to private parter. Det første problem er, at en domstol almindeligvis – og i hvert fald efter dansk ret – ikke kan underkende myndighedernes afgørelser i en sag, hvorunder myndigheden ikke er (med-)sagsøgt, jf. f.eks. U 2019.1616 H. Det andet problem er, at såfremt IE-direktivet er mangelfuldt implementeret i national ret, kan private ikke direkte på grundlag af direktivet pålægges pligter, som ikke er hjemlet i national ret. I forhold til sagens formalitet antydede EU-Domstolen imidlertid, at Ilva kunne sidestilles med medlemsstatens myndigheder, uanset at der er tale om et privat selskab, idet Ilva i henhold til italiensk ret var udpeget som industrianlæg af national strategisk interesse, og ved lovdekret var placeret under en ordning med ”særlige eksekutorer”, dvs. midlertidige administratorer udpeget af regeringen (præmis 61-62). Det må medgives Domstolen, at det forhold, at direktiver ikke kan forpligte private, ikke hindrer, at en national domstol i en sag mellem to private parter stiller præjudicielle spørgsmål til EU-Domstolen, bl.a. fordi national ret uanset hvad skal fortolkes EU-konformt. Derimod kunne det have været ønskeligt, at Domstolen tydeliggjorde, om Ilva kunne sidestilles med medlemsstaten, eller som minimum tog forbehold for den forelæggende rets vurdering på grundlag af sagens omstændigheder. Der savnes også nærmere overvejelser om disse vanskelige problemer i relation til besvarelsen af de tre præjudicielle spørgsmål, især i lyset af EU-Domstolens bastante besvarelse af det tredje spørgsmål, hvorefter driften af Ilva-anlægget skal indstilles, hvis den forelæggende ret finder, at driften medfører alvorlig og betydelig fare for miljøet og menneskers sundhed (hvilket tidligere er lagt til grund af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i Cordella m.fl. mod Italien, dom af 24. januar 2019 i sagerne 54414/13 og 54264/15 (trykt i MAD 2019.108), præmis 169 og 172).