MRF 2024.26
Planklagenævnets afgørelse af 18. marts 2024, j.nr. 23/11912
Ophævet lovliggørende landzonetilladelse til terrænregulering af ca. 9 ha landbrugsjord med jordtilførsel svarende til hævning på ca. 2,5 m og yderligere tilførsel af muldjord svarende til hævning på ca. 0,5 m, da E ikke havde sandsynliggjort driftsforbedrende formål. Uanset udgift på 90-110 mio. kr. var fysisk lovliggørelse ikke i strid med proportionalitetsprincippet, idet E var klar over, at kommunens tidligere afgørelser om, at jordtilførsel kunne ske efter planlovens § 36 uden landzonetilladelse, var påklaget.
Sagen angik terrænregulering af ca. 9 ha landbrugsjord tilhørende E i to etaper ved tilførsel af jord svarende til en hævning på 2,5 m og senere tilførsel af muldjord svarende til en hævning på 0,5 m. E’s ejendom på i alt ca. 53 ha var beliggende i landzone og noteret som landbrugsejendom, hvorfra der blev drevet whiskydestilleri. E søgte første gang i januar 2020 om tilladelse til bl.a. tilkørsel af 243.000 m3 jord til jordforbedrende formål på en række arealer svarende til ca. 17,8 ha, som ifølge E udgjorde et tidligere grusgravområde. Gribskov Kommune traf i marts 2020 afgørelse om, at det ansøgte ikke krævede landzonetilladelse, hvilket blev påklaget af en omboende og Danmarks Naturfredningsforening til Planklagenævnet, der ophævede og hjemviste afgørelsen i september 2021 (j.nr. 20/04838 og 20/04825) med henvisning til, at projektet krævede landzonetilladelse. I april 2022 søgte E om lovliggørende landzonetilladelse til allerede gennemført terrænregulering svarende til en hævning på 2,5 m af ca. 9 ha og søgte samtidig om landzonetilladelse til tilførsel af yderligere 40.000 m3 muldjord svarende til en hævning på 0,5 m. Kommunen traf i juni 2022 afgørelse om, at det ansøgte ikke krævede landzonetilladelse, med henvisning til, at E havde dokumenteret den jordforbedrende effekt, og at der var tale om en tidligere råstofgrav. Dette afslag blev påklaget af en omboende og ophævet af Planklagenævnet i december 2022 (j.nr. 22/08456), idet nævnet fandt at det ansøgte fortsat krævede landzonetilladelse. Nævnet anerkendte, at de 0,5 m muldjord kunne gavne dyrkningen, men fandt det ikke sandsynliggjort, at de allerede udlagte 2,5 m var nødvendige for forbedring af driften, da det ikke ud fra det oplyste var godtgjort, at grundvandet strømmede ud på arealet, eller at der tidligere havde være råstofgrav i området. Den 28. august 2023 meddelte kommunen efter fornyet behandling lovliggørende landzonetilladelse til den samlede terrænregulering med henvisning til, at det ansøgte var indpasset det omgivende landskab, at en retlig lovliggørelse ville være mindre indgribende end fysisk lovliggørelse, der ville medføre støv-, støj- og trafikgener, og at fysisk lovliggørelse ville indebære et betydeligt økonomisk værdispild grundet omkostningerne til fjernelse af de tilkørte ca. 450.000 tons jord, der ifølge E’s oplysninger ville andrage mellem 90 og 110 mio. kr. Landzonetilladelsen blev påklaget af en omboende, der navnlig anførte, at terrænreguleringen havde påvirket omkringliggende naboers udsigt, at der var tilført mere jord end ansøgt, og at kommunen fejlagtigt havde inddraget betragtninger om proportionalitet og værdispild. Planklagenævnet konstaterede indledningsvis, at der med kommunens accept var tilført yderligere 0,5 m muldjord på arealet, men nævnet fandt herefter enstemmigt, at terrænændringen krævede landzonetilladelse, da E fortsat ikke havde sandsynliggjort, at det ansøgte havde et driftsforbedrende formål, hvorfor der var tale om opbevaring af overskudsjord. Nævnet lagde lagt vægt på, at der ikke forelå nye oplysninger i sagen i forhold til nævnets tidligere afgørelser. Nævnet bemærkede, at selv om det øverste lag af 0,5 m muldjord kunne hjælpe dyrkningen, kunne dette ikke lovliggøre de underliggende 2,5 m jord. Nævnet fandt derefter, at der ikke kunne meddeles lovliggørende landzonetilladelse til den udførte terrænregulering grundet terrænreguleringens omfang, nabohensyn og landzonebestemmelsernes overordnede formål. Nævnet afviste, at proportionalitets- og lighedsbetragtninger kunne føre til et andet resultat, idet E på tidspunktet for udførelsen af terrænreguleringen havde været bekendt med, at kommunens afgørelse var påklaget, hvorfor E ikke var bibragt en berettiget forventning om, at der kunne udføres terrænregulering på arealet, hvorfor værdispildsbetragtninger ikke kunne føre til et andet resultat. Afslutningsvis bemærkede nævnet, at problemer med passende opbevaring af overskudsjord fra byggeprojekter burde løses gennem planlægning eller lovgivning og ikke gennem meddelelse af et større antal landzonetilladelser. På den baggrund ophævede nævnet den lovliggørende landzonetilladelse.
Kommentar: Afgørelsen vedrører muligheden for retlig lovliggørelse, når kommunen har meddelt en borger, at et projekt ikke kræver tilladelse, og illustrerer de momenter, der må indgå i valget mellem retlig og fysisk lovliggørelse, jf. også MRF 2021.369/2 Pkn, MRF 2022.244 Pkn og MRF 2022.313 Pkn. En beslutning om, at tilførsel af overskudsjord ikke kræver landzonetilladelse efter planlovens § 36, er ikke en afgørelse i traditionel forvaltningsretlig forstand. Uanset dette er der fast praksis for, at sådanne tilkendegivelser fra kommunen om kommunens forståelse af planloven kan påklages til Planklagenævnet. Forskellen bevirker, at klagen ikke har opsættende virkning, hvilket må sammenholdes med, at klager over landzonetilladelser efter planlovens § 35 automatisk har opsættende virkning. Når Planklagenævnet afviser, at ejerens berettigede forventning kan begrunde retlig lovliggørelse, fordi ejeren var vidende om, at naboen havde påklaget kommunens afgørelser, er der således tale om en ganske vidtgående forståelse, der kunne fortjene en selvstændig begrundelse fra nævnet, som ikke forholdt sig til, at der i de to første sager ikke var tale om, at kommunen havde truffet en afgørelse, men alene om, at ejeren handlede i tillid til, at kommunen havde meddelt, at forholdet ikke krævede landzonetilladelse. Det kan på denne baggrund ikke udelukkes, at kommunen kan blive erstatningsansvarlig for de betydelige udgifter, som den fysiske lovliggørelse vil påføre ejeren. Noget andet er, at hvis der alene er tale om opbevaring af overskudsjord, vil dette i forhold til miljøbeskyttelseslovens ordning have karakter af affaldsdeponi og kræve miljøgodkendelse som affaldsbortskaffelse. I øvrigt kan bemærkes, at det er i overensstemmelse med princippet i MRF 2022.317 Pkn, når Planklagenævnet i ovennævnte sag ikke accepterede en retlig lovliggørelse af de øverste 0,5 m muldjord, uanset at denne kunne hjælpe dyrkningen, idet de underliggende 2,5 m jord var ulovligt tilført.