MRF 2024.245
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 11. september 2024, j.nr. 19/05356
Stadfæstet Miljøstyrelsens påbud om nyt vilkår om overvågning og membran eller dobbeltbund inden ibrugtagning af istandsat tank på olieraffinaderi på havneterminalen i Fredericia, da der forelå nærliggende risiko for væsentlig forurening, og påbuddet var i overensstemmelse med både det EU-retlige og forvaltningsretlige proportionalitetsprincip.
Miljøstyrelsen meddelte i februar 2019 efter miljøbeskyttelseslovens § 41, stk. 1, påbud om nyt vilkår til olieraffinaderi vedrørende en tank beliggende i tankgårdskomplekset på havne-terminalen i Fredericia. Virksomheden er optaget på bilag 1 i godkendelsesbekendtgørelsens pkt. 1.2 samt bilag 2 pkt. C201, og den seneste miljøgodkendelse blev meddelt den 21. marts 2012. Efter påbuddet skulle virksomheden inden ibrugtagning af tank, der var istandsat etablere overvågning af tankbundens tæthed ved lækagedetektion samt membran eller dobbeltbund. Påbuddet blev meddelt i forbindelse med, at tanken var taget ud af drift for inspektion, vedligeholdelse og reparation. Virksomheden havde meddelt Miljøstyrelsen, at tankens bundplader skulle udskiftes med en ny bundplade, så der skete en 1:1 udskiftning af tankbunden, og at tanken efter gennemført renovering skulle anvendes til opbevaring af gasolie. Som begrundelse for påbuddet havde Miljøstyrelsen bl.a. henvist til basistilstandsrapport fra januar 2018, hvoraf fremgik, at arealet bestod af fyldmateriale hovedsageligt som strandsand og grus, og at den del af olieforurening på jordoverfladen, som ikke fordampede, ville sive ned i jorden, hvor en større eller mindre del eventuelt ville blive nedbrudt, mens den resterende del ville ende i grundvandet og spredes til Lillebælt. Grundvandsspejlet er i en dybde på ca. 1-2 meter under terræn med en strømningsretning fra nord mod syd. Af en basistilstandsrapport fra september 2016 fremgik, at spild vil kunne tilbageholdes i tankgården, men at der ville ske en vertikal spredning i jorden under tankgården, idet tankbunden og undergrunden under tankgården ikke vurderes at have kapabilitet til at tilbageholde et spild, da tankgårdsbundene var ubefæstede. Af en BAT Gap analyse for raffinaderiet og havneterminalen af oktober 2015 fremgik, at der hverken var installeret lækagedetektion eller dobbeltbund i tankene. Miljøstyrelsens påbud fra februar 2019 angik én tank og indebar, at ved ibrugtagning af tanken skulle etableres forureningsforebyggende foranstaltninger til overvågning af tankbundens tæthed ved lækagedetektion samt membran (BAT 51 iii) eller dobbeltbund (BAT 51 ii). Miljøstyrelsen havde vurderet, at tankgården ikke havde til formål at forebygge eller reducere emissioner til jord og grundvand ved lækage, men derimod at inddæmme et potentielt stort spild fra tanken. Såfremt gasolien sev ud fra et hul i tankbunden, ville olien kunne nedsive gennem jorden og undergrunden og forurene jord, grundvand og recipienten Lillebælt, hvilket Miljøstyrelsen sammenholdt med, at der tidligere havde været problemer med hullede eller defekte tankbunde samt læk fra øvrige tanke. Miljøstyrelsen havde i påbuddet lagt til grund, at BAT 51 var gældende for tanken, og at det var BAT at etablere en membran under tankens bund (BAT 51 iii) eller en dobbeltbund i tanken (BAT 51 ii), begge løsninger eventuelt i kombination med en lækagedetektion (del af BAT 51 i), når en tank gennemgår en større renovering/istandsættelse. På baggrund af virksomhedens tekniske og økonomiske redegørelse fandt Miljøstyrelsen det proportionalt at renovere tanken i overensstemmelse med BAT 51 ii) [rettelig BAT 51 iii] og lækagedetektion inden ibrugtagning. Afgørelsen blev påklaget af virksomheden, som bl.a. gjorde gældende, at istandsættelsen/renoveringen ikke var af et sådant omfang, at BAT 51 ii) og iii) i BAT-konklusionerne fandt anvendelse, at tanken opfyldte BAT 51, og at påbuddet ikke var proportionalt. Klager anførte bl.a., at man ved udskiftningen af tankbunden overvejede etableringen af lækagekontrol, men at muligheden for denne løsning ikke kunne afklares endeligt inden for rammerne af høringen. Yderligere oplyste klager, at lækagekontrol af tanken skete ved brug af rundering i tankgården tre gange i døgnet, eventuelt radarbaseret overvågning samt opfølgning på afvigelser i beholdningsregnskabet. Miljø- og Fødevareklagenævnet (nævnet) fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Miljøstyrelsens vurdering af, at virksomheden indebar en nærliggende risiko for væsentlig forurening, og at der derfor kunne meddeles påbud efter miljøbeskyttelseslovens § 41, stk. 1. Nævnet lagde vægt på, at en lægekage fra tanken ville nedsive direkte til grundvandet og følge grundvandets strømningsretning ud til Lillebælt, idet tanken var etableret på fyldmateriale, og grundvandsspejlet lå 1-2 meter under terræn, og at der var hydraulisk kontakt med Lillebælt. Yderligere lagde nævnet vægt på, at den eksisterende lækagekontrol ikke i tilstrækkeligt omfang imødegik den potentielle risiko. Herefter tog nævnet stilling til, om påbuddet var i overensstemmelse med både det EU-retlige proportionalitetsprincip og det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip. Nævnet bemærkede indledningsvist, at formålet med BAT 51 er at forebygge eller reducere emissioner til jord og grundvand fra bl.a. gasolie, og at vurderingen af, om BAT 51 er opfyldt skal ske på grundlag af en samlet vurdering af den konkrete indretning på den konkrete lokalitet. Nævnet var ikke enig med klager i, at tanken med sin nuværende indretning opfyldte BAT 51 i), bl.a. fordi der ikke var etableret en lækagedetektion på tanken, og overvejelserne om etablering af lækagekontrol ved udvidet funktion af tankens eksisterende rader var uafklaret. Men uanset om tanken opfyldte BAT 51 i), fandt nævnet, at det i nærværende sag ikke var tilstrækkeligt til at imødegå risikoen for væsentlig forurening alene at opfylde BAT 51 i) og BAT 51 iv) henset til tankens placering og de lokale geologiske og hydrologiske forhold. Nævnet fandt det herefter nødvendigt med implementering af yderligere tiltag. Nævnet fandt endvidere, at udskiftningen af tankbunden måtte anses for at være istandsættelse, som anført i BAT 51 ii) og iii) og lagde vægt på, at tankbunden som helhed udgjorde en så væsentlig del af tankens konstruktion og funktion, at udskiftningen ikke kunne anses for at være et mindre reparationsarbejde, uagtet at det var sket i forbindelse med almindelig vedligeholdelse. Nævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte Miljøstyrelsens vurdering af, at vilkåret var egnet til at sikre området mod forurening. Ved bedømmelsen af om afgørelsen i øvrigt var i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet under hensyn til omkostningerne, fandt nævnet, at der måtte lægges betydelig vægt på, at tanken var placeret i et område med en undergrund, som havde hydraulisk kontakt med Lillebælt, og som ikke havde funktionalitet til at tilbageholde eventuelle læk, og at der derfor var nærliggende risiko for væsentlig forurening. Efter en afvejning af alle relevante hensyn, fandt nævnet, at påbuddet var i overensstemmelse med det EU-retlige og forvaltningsretlige proportionalitetsprincip. De af klager anførte forventede omkostninger kunne ikke føre til andet resultatet, særligt henset til lokalitetens sårbarhed og kvalitet. Nævnet stadfæstede på denne baggrund påbuddet.
Kommentar: Afgørelsen er et eksempel på den nævnets indgående miljøtekniske prøvelse i sagen om miljøgodkendelsesvilkår og påbud efter miljøbeskyttelsesloven, som indgår i sager, hvor tvistepunkterne omhandler fortolkning af de BAT-krav, som EU har fastsat på grundlag af IE-direktivet, hvor den juridisk principielle betragtning fra nævnet er, at vurdering af om BAT-kravene er opfyldt skal ske på grundlag af en samlet vurdering af den konkrete indretning på den konkrete lokalitet.