MRF 2024.175
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 27. juni 2024, j.nr. 22/12073
Ophævet og hjemvist VVM-tilladelse til vandløbsregulering, da der forelå myndighedsinhabilitet, og kommunen som bygherre og VVM-myndighed ikke havde sikret en passende adskillelse af funktioner efter miljøvurderingslovens § 40, stk. 3. Ved fornyet behandling skulle kommunen være opmærksom på forbuddet med projektopdeling, og at væsentlighedsvurderingen efter habitatreglerne ikke må inddrage afværgeforanstaltninger.
Aalborg Kommune meddelte i september 2022 VVM-tilladelse efter miljøvurderingslovens § 25 til regulering (udvidelse) af det offentlige vandløb Svanholmgrøften i Hasseris med op til 7 m på en ca. 3 km lang strækning samt etablering af nyt tracé på ca. 70 m. Formålet med udvidelsen var, at vandløbet skulle kunne rumme overfladevand fra kommende og eksisterende boligområder. Af tilladelsen fremgik, at kommunen havde vurderet, at projektet ikke ville medføre en væsentlig påvirkning af Natura 2000-område nr. 15, Nibe Bredning, Halkær Ådal og Sønderup Ådal, der lå ca. 2 km vest for Svanholmgrøftens udløb i Limfjorden, og at projektet med vilkårene i VVM-tilladelsen heller ikke ville beskadige eller ødelægge bilag IV-arters yngle- eller rasteområder. Af kommunens afgrænsningsnotat fremgik bl.a., at der ikke i miljøkonsekvensrapporten skulle foretages en nærmere vurdering af påvirkningen af Natura 2000-området i anlægs- og driftsfasen. Kommunen havde herved henvist til, at der ved anlægsarbejder forelå risiko for sedimenttransport til Limfjorden, men at denne risiko blev reduceret ved etablering af midlertidige sandfang. For så vidt angik driftsfasen var anført i afgrænsningsnotatet, at udvidelsen af Svanholmgrøften ville betyde, at vandløbet fik en større kapacitet og også kunne rumme overfladevand fra kommende boligområder. Kommunen forudsatte i den forbindelse, at den potentielle merbelastning med f.eks. næringsstoffer fra disse befæstede områder skulle belyses og håndteres i forbindelse med etablering af forsinkelsesbassiner og kommende udledningstilladelser efter miljøbeskyttelseslovens § 28. Af VVM-tilladelsen fremgik endvidere, at kommunen anså miljøvurderingslovens § 40 om forebyggelse af interessekonflikter for opfyldt, idet bygherren var forvaltningsgrenen Mobilitet og Infrastruktur under By og Landforvaltningen, mens det var forvaltningsgrenen Byer og Natur under By og Landforvaltningen, der havde foretaget sagsbehandlingen i forhold til udarbejdelse af miljøkonsekvensrapport og efterfølgende VVM-tilladelse. Byer og Natur var således placeret under en anden forvaltningsgrenchef end bygherrefunktionen. VVM-tilladelsen blev påklaget af en ejer af nogle af de berørte arealer. Klager anmodede om opsættende virkning, hvilket Miljø- og Fødevareklagenævnet afslog i MRF 2023.75 Mfk. Klager anførte navnlig, at kommunen i strid med miljøvurderingslovens § 40, stk. 3, ikke havde sikret den fornødne funktionsadskillelse, idet både bygherre og den sagsbehandlende myndighed hørte under kommunens By- og Landskabsforvaltning. Under klagesagen oplyste kommunen på klagenævnets anmodning, at der beklageligvis ikke havde været etableret en så klar adskillelse mellem kommunens roller som bygherre og VVM-myndighed, at reglerne om interessekonflikter i miljøvurderingsloven og miljøvurderingsbekendtgørelsens var iagttaget. Kommunen anmodede derfor nævnet om mulighed for at genoptage sagen, alternativt at nævnet ophævede VVM-tilladelsen og hjemviste sagen til fornyet behandling. Hertil bemærkede klager, at nævnet efter klagers opfattelse var forpligtet til at træffe afgørelse om de forhold, der var klaget over, jf. § 11, stk. 1, i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet. Miljø- og Fødevareklagenævnet (formanden) fandt alene anledning til at behandle, om der forelå myndighedsinhabilitet. Nævnet konstaterede, at Aalborg Kommune havde truffet afgørelse efter miljøvurderingslovens § 25 vedrørende et projekt, hvor kommunen selv var bygherre, og at der dermed som udgangspunkt forelå myndighedsinhabilitet. Efter miljøvurderingslovens § 40, stk. 3, må en myndighed, der er bygherre for et projekt, ikke behandle ansøgningen om projektet og træffe afgørelse herom, medmindre der inden for myndigheden er sikret en passende adskillelse mellem uforenelige funktioner i forbindelse med varetagelsen af disse opgaver og beføjelser. Reglen suppleres af miljøvurderingsbekendtgørelsens § 15, der i tilfælde af manglende substitutionsmuligheder kræver, at den inhabilitetsramte myndighed som minimum sikrer, at de medarbejdere og chefer, der behandler ansøgningen og træffer afgørelse, ikke er de samme som dem, der ansøger om projektet. Nævnet fandt, at Aalborg Kommune ikke havde sikret en passende adskillelse mellem uforenelige funktioner i overensstemmelse med miljøvurderingslovens § 40, stk. 3, og miljøvurderingsbekendtgørelsens § 15, stk. 3. Nævnet lagde herved vægt på, at kommunen havde oplyst, at der ikke i forbindelse med sagens behandling var blevet etableret og praktiseret en adskillelse mellem de to uforenelige funktioner, som kommunen havde som henholdsvis bygherre og myndighed. På den baggrund ophævede nævnet VVM-tilladelsen og hjemviste sagen til fornyet behandling. Nævnet bemærkede, at kommunen ved den fornyede behandling burde overveje at inddrage de fremtidige udledninger, som var baggrunden for udvidelsen af Svanholmgrøften, da der ellers kunne forelå ulovlig projektopdeling i strid med VVM-reglerne. Derudover burde kommunen overveje, om etableringen af sandfang og forsinkelsesbassiner som omtalt i afgrænsningsnotatet udgjorde afværgeforanstaltninger, som ikke kan tages i betragtning i en væsentlighedsvurdering efter habitatreglerne, jf. sag C-323/17 og sag C-721/21 (MRF 2023.97).
Kommentar: Særligt efter kommunalreformen og nedlæggelsen af amterne i 2007 er der en række eksempler i dansk miljølovgivning på, at kommunen som kompetent myndighed træffer afgørelser om kommunens egne projekter, hvilket bl.a. giver sig udslag i forhold til kommunens vedligeholdelse af offentlige vandløb, hvor overtrædelse påtales af samme myndighed. I forhold til reglerne om miljøvurdering fastslog EU-Domstolen allerede i sag C-474/10, Seaport, at dette er uforeneligt med SMV-direktivet, medmindre der er en klar adskillelse af forvaltningen som bygherre henholdsvis som kompetent myndighed, hvilket med direktiv 2014/52 er kodificeret i VVM-direktivets art. 9a. Denne bestemmelse er i dansk ret implementeret i miljøvurderingslovens § 40, der supplerer dansk rets almindelige regler om myndighedsinhabilitet og er nærmere uddybet i miljøvurderingsbekendtgørelsens § 15. Se også MRF 2023.78 Mfk, MRF 2023.203 Mfk og Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 27. november 2023 (j.nr. 21/14251 og 21/14254), hvor klagenævnet i alle tre sager fandt, at der trods myndighedsinhabilitet var sikret en passende adskillelse af de uforenelige funktioner. Om håndteringen af myndighedsinhabilitet i lignende situationer efter dansk ret se FOB 2023-31. Mht. væsentlighedsvurdering efter habitatbekendtgørelsen følger afgørelsen EU-Domstolens praksis og en betydelig del af nyere klagenævnspraksis, men se dog f.eks. MRF 2024.143 Mfk, hvor væsentlighedsvurdering af vindmøllepark fandtes tilstrækkelig, selvom den muligvis forudsatte afværgende foranstaltninger.