MRF 2024.173
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 26. juni 2024, j.nr. 23/14796 og 24/01760
Ophævet tilladelser til kystbeskyttelsesprojekt i Natura 2000-område og på § 3-beskyttet overdrev, da tilladelserne pga. bonusvirkning skulle inddrage hensyn til naturbeskyttelseslovens § 3, og da vurderinger ift. bilag IV-arten markfirben var mangelfulde. Ophævet væsentlighedsvurdering efter kysthabitatbekendtgørelsen, da en naturtype på udpegningsgrundlaget ikke indgik i vurderingen trods Miljøstyrelsens kortlægning, og kommunen ikke har kompetence til at ændre udpegningsgrundlaget.
Halsnæs Kommune meddelte den 6. november 2023 tilladelser til to ens kystbeskyttelsesprojekter på ejendommene E1 og E2, jf. kystbeskyttelseslovens § 3, stk. 1. Kommunen traf samtidig screeningsafgørelse efter miljøvurderingslovens § 21 om, at projekterne ikke var VVM-pligtige. De to ejendomme var bebyggede sommerhusgrunde beliggende for enden af en skrænt ud til Roskilde Fjord ca. 40-50 m fra kysten. De to projekter omfattede skråningsbeskyttelse bestående af sten, der skulle etableres op ad skrænterne ud mod kysten, samt sandfodring og var begrundet i fare for akut erosion på kyststrækningen, herunder at skrænterne kunne blive påvirket kraftigt af storm fra vest til nordvest, som det sås under stormen Malik i 2022. Størstedelen af de to ejendomme var beliggende inden for strandbeskyttelseslinjen, og på begge ejendomme var området på skrænten og ned til kysten registreret som overdrev omfattet af naturbeskyttelseslovens § 3. De to kystbeskyttelsesprojekter skulle etableres i Natura 2000-område nr. 136, Roskilde Fjord og Jægerspris Nordskov, hvor der på udpegningsgrundlaget bl.a. var strandvold med enårige planter (1210) og strandvold med flerårige planter (1220). Ifølge MiljøGIS for Natura 2000-planer 2022-2027 var begge naturtyper registreret på forstranden på baggrund af Miljøstyrelsens besigtigelse i 2017. Af tilladelserne fremgik, at de havde bonusvirkning i forhold til reglerne om strandbeskyttelseslinje i naturbeskyttelseslovens § 15, jf. kystbeskyttelseslovens § 3 a, stk. 1, og at kommunen derfor havde inddraget hensynet til strandbeskyttelseslinjen i vurderingen efter kystbeskyttelsesloven. Det fremgik endvidere, at kommunen havde foretaget en væsentlighedsvurdering efter kysthabitatbekendtgørelsen (2020/654) og vurderet, at projekterne ikke ville medføre en væsentlig påvirkning af Natura 2000-området. Kommunen begrundede bl.a. denne vurdering med, at kommunen under en besigtigelse i oktober 2023 havde vurderet, at der reelt kun fandtes strandvold med enårige planter på stedet, og at denne naturtype var meget dynamisk. Dertil kom, at skråningsbeskyttelsen var gjort stejlere end normalt, så det ikke ramte ind over den udpegede habitatnatur, og at sandfodring ville ske med sand svarende til det naturligt forekommende sand på stedet. For så vidt angik bilag IV-arter fremgik af tilladelserne, at projektområdet var levested for markfirben, og at skråningsbeskyttelsen på sigt ville forringe skrænten som levested. Kommunen vurderede dog, at projektet på de meddelte vilkår ikke ville medføre en beskadigelse af markfirbenets raste- og yngleområde, bl.a. fordi anlægget ville blive etableret i markfirbenets dvaletid, der skulle være en markfirben-kyndig til stede ved anlægsstart, og der ville blive etableret hulninger. Tilladelserne efter kystbeskyttelsesloven blev påklaget af Danmarks Naturfredningsforening (DN), der bl.a. anførte, at tilladelserne ikke indeholdt en vurdering af hensynet til de § 3-beskyttede overdrev, og at væsentlighedsvurderingen og vurderingen af bilag IV-arter var utilstrækkelig. Miljø- og Fødevareklagenævnet (formanden) bemærkede indledningsvis, at kommunens afgørelser af 6. november 2023 hver indeholdt tre afgørelser: (1) Tilladelse efter kystbeskyttelseslovens § 3, stk. 1, (2) afgørelse om, at der ikke skulle udarbejdes en konsekvensvurdering efter kysthabitatbekendtgørelsen (væsentlighedsvurdering), og (3) screeningsafgørelse efter miljøvurderingslovens § 21 om, at projektet ikke var VVM-pligtigt. DN havde alene påklaget tilladelserne efter kystbeskyttelsesloven og væsentlighedsvurderingerne efter kysthabitatbekendtgørelsen, men ikke VVM-screeningsafgørelsen, hvorfor nævnet ikke foretog en prøvelse af denne afgørelse. Hvad angik klagepunktet om naturbeskyttelseslovens § 3 lagde nævnet til grund, at arealet forud for vedtagelsen af den nugældende lokalplan i 2009, der udlagde området til sommerhusområde, var beliggende i landzone, hvorfor undtagelsen i naturtypebekendtgørelsens § 1 ikke fandt anvendelse. Dette betød, at projektet ville indebære en tilstandsændring i det § 3-beskyttede overdrev på skråningen. Efter kystbeskyttelseslovens § 3 a har en tilladelse efter denne lovs § 3 bonusvirkning i forhold til bl.a. naturbeskyttelseslovens § 3. Efter kystbeskyttelseslovens § 3 a, stk. 3, skal tilladelsen indeholde oplysning om, hvilke afgørelser efter anden lovgivning tilladelsen erstatter, og ifølge bestemmelsens forarbejder skal de hensyn, som den erstattede lovgivning varetager, også indgå i skønnet over, om der efter kystbeskyttelseslovens § 3 skal gives tilladelse til kystbeskyttelse. På den baggrund fandt nævnet, at kommunens tilladelser led af en væsentlig retlig mangel, da kommunen ikke havde inkluderet hensynet til § 3-overdrevet i afvejningen af skønnet efter kystbeskyttelsesloven. For så vidt angik væsentlighedsvurderingerne bemærkede nævnet, at ifølge habitatbekendtgørelsens (2023/1098) § 1, stk. 5, er det Miljøstyrelsen, der udarbejder oversigter over kendte forekomster af de arter og naturtyper inden for Natura 2000-områder, der indgår i udpegningsgrundlaget. Af habitatvejledningen fremgår, at ændringer i udpegningsgrundlaget, herunder hvis naturtyper er forsvundet, skal meddeles af Miljøstyrelsen. Nævnet konstaterede, at den seneste kortlægning af forstranden ifølge MiljøGIS for Natura 2000-planer 2022-2027 blev foretaget i september 2017 af Miljøstyrelsen, hvor der var kortlagt naturtyperne strandvold med enårige planter (1210) og strandvold med flerårige planter (1220). Nævnet fandt på den baggrund, at kommunens væsentlighedsvurdering led af en væsentlig retlig mangel, idet kommunen alene havde inddraget naturtypen strandvold med enårige planter, uanset at det kun er Miljøstyrelsen, der kan kortlægge naturtyperne og ændre udpegningsgrundlaget. Hvad endelig angik bilag IV-arter bemærkede nævnet, at kommunens vurderinger af projekternes påvirkning af bilag IV-arten markfirben var mangelfulde. Nævnet lagde herved vægt på, at det ikke i tilstrækkeligt omfang var undersøgt, hvor artens levesteder var, og hvor mange hulninger der skulle placeres, og om disse var tilstrækkelige til afværge en potentiel påvirkning, ligesom det ikke var vurderet, om eventuelle markfirben i vinterdvale i projektområdet i anlægsfasen ville have betydning for markfirbenets levesteder og den økologiske funktionalitet. På den baggrund ophævede nævnet kommunens tilladelser efter kystbeskyttelsesloven og væsentlighedsvurderinger efter kysthabitatbekendtgørelsen og hjemviste sagen til fornyet behandling.
Kommentar: Afgørelsen illustrerer den lidt særlige ordning under kystbeskyttelsesloven, hvor væsentlighedsvurdering af påvirkning af Natura 2000-område anses for en selvstændig afgørelse, jf. ligeledes MRF 2022.300 Mfk. Afgørelsen illustrerer samtidig, at udpegningsgrundlaget for Natura 2000-området ikke kan ændres af kommunen, hvortil dog må tilføjes, at denne kompetencebegrænsning også gælder Miljøministeriet, da det alene er Kommissionen, der har kompetence til at ændre udpegningsgrundlaget, jf. EU-Domstolens dom i sag C-301/12, Cascina Tre Pini. Mht. kystbeskyttelsens betydning for bilag IV-arter kan det undre, at Miljø- og Fødevareklagenævnet ikke pegede på muligheden for at bruge undtagelsen i habitatdirektivets art. 16, da det er rimelig oplagt, at de nuværende levesteder for firben vil ophøre, hvis kysten eroderer. Men det er naturligvis rigtigt, at efter kysthabitatbekendtgørelsens (2020/654) § 8 kan brug af undtagelsen alene ske, hvis kommunen forudgående har hørt miljøministeren, og da denne høring er obligatorisk, hvis undtagelsen skal anvendes, har klagenævnet ikke selvstændig mulighed for at prøve dette.