MRF 2024.161
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 31. maj 2024, j.nr. 22/08894
Stadfæstelse med mindre vilkårsændring af Haderslev Kommunes påbud til Forsvaret efter jordforureningslovens § 40 om undersøgelse af PFAS-forurening forårsaget af brandøvelser på Flyvestation Skrydstrups brandøvelsesplads, der havde været i drift fra 1987-2020, uanset at der i grundvandet var sket en vis sammenblanding med forurening fra en ældre brandøvelsesplads, der var ophørt i 1987.
Sagen angik jordforening på Flyvestation Skrydstrup, hvor brandøvelser i perioden 1954-1987 har fundet sted på Gl. Brandøvelsesplads og fra 1987-2020 på Ny Brandøvelsesplads. I forbindelse med grundvandsmonitorering i 2013 blev der i syv grundvandsprøver udtaget ved Ny Brandøvelsesplads påvist indhold af PFAS-forbindelser. Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse (FE) gennemførte herefter forureningsundersøgelse, hvor jordprøve for boring sat ved olieudskiller ved Ny Brandøvelsesplads påviste forurening med kulbrinter, og jordprøve udtaget som overfladeprøve påviste PFAS med et indhold under jordkvalitetskriteriet. Med henblik på at udtage vandprøver blev der herudover udført GeoProbe-sondering med etablering af en række boringer i to transekter på henholdsvis 130 m og 450 m nedstrøms Ny Brandøvelsesplads, hvor der blev påvist indhold af PFAS-forbindelse på op til 0,94 µg/l. Forureningsundersøgelserne blev i 2015 beskrevet i en rapport, der konkluderede, at den konstaterede forurening kunne henføres til brandøvelserne på Gl. Brandøvelsesplads og Ny Brandøvelsesplads. På baggrund af de to jordprøver var anført, at der ikke forelå en kontaktrisiko, mens det vedrørende grundvandsressourcen fremgik, at der forelå overskridelser af grundvandskvalitetskriteriet med op til faktor 9. Der var påvist PFAS-forurening ned til 11 m under grundvandsspejlet, uden forureningen var afgrænset i dybden, og forureningen med prøveresultatet for GeoProbe-sonderingen 450 m fra Ny Brandøvelsesplads var ikke afgrænset nedstrøms Gl. Brandøvelsesplads eller Ny Brandøvelsesplads. I 2016 og 2019 fik FE udarbejdet yderligere undersøgelse med henblik på vurdering af grundvandsforurening, hvor der blev påvist overskridelse med op til 350 gange grundvandskvalitetskriteriet for PFAS. I 2021 blev gennemført yderligere forureningsundersøgelse, hvoraf fremgik, at grundvandsforureningen blev vurderet at være afgrænset på et overordnet niveau med en forureningsfane på 1.200 m nedstrøms Ny Brandøvelsesplads ned til 34 m under terræn, men der dog var tale om en overordnet afgrænsning. Afrapporteringen af forureningsundersøgelserne medførte, at Haderslev Kommune den 8. juni 2022 meddelte påbud til FE efter jordforureningslovens § 40 om yderligere undersøgelser af PFAS-forureningen fra Ny Brandøvelsesplads med henblik på at afgrænse forureningen horisontalt og vertikalt i grundvand, undersøge PFAS-forurening i jordmatricen og udarbejde et projekt for totaloprensning af jordforureningen. Afgørelsen blev påklaget af FE, der bl.a. gjorde gældende, at påbuddets forpligtelser ikke var proportionale, da området ikke længere fandt anvendelse for indvinding af drikkevand, og at der ikke forelå velafprøvede metoder eller tilstrækkeligt erfaringsgrundlag med hensyn til scenarier for afværgeforanstaltninger over for PFAS-forurening. Endvidere anførte FE, at forureningen fra Gl. Brandøvelsesplads var opført i 1987, og at det under hensyn til PFAS’ transporttid i jord og grundvand måtte antages, at den altovervejende del af den fundne forurening hidrørte fra 1987 eller tidligere, og at det ikke er muligt at skille forureningen fra de to pladser. Kommunen anførte hertil, at forureningen med PFAS var fremkommet helt eller delvis efter 1. januar 1992. Miljø- og Fødevareklagenævnet (formanden) lagde med henvisning til U 2014.790 H til grund, at selvom grundvandsressourcen ikke anvendes til drikkevand, kan der meddeles påbud. I forhold til Ny Brandøvelsesplads lagde nævnet til grund, at den havde været anvendt fra 1988-2020, og at Forsvaret måtte anses for forurener efter jordforureningslovens § 41, stk. 3, nr. 1, for denne forurening, idet nævnet bl.a. anførte, at der i relation til undersøgelsespåbud efter § 40 ikke er krav om, at den væsentligste del af forureningen skal være sket efter 1992. I relation til PFAS-forurening fra Gl. Brandøvelsesplads anførte klagenævnet bl.a., at selvom der i grundvandet er sket en vis sammenblanding af forureningerne fra Gl. og Ny Brandøvelsesplads, måtte der kunne foretages en adskillelse i hvert fald i et punkt mellem de to forureningskilder, og at det forhold, at der ved en eventuel efterfølgende oprensning og fjernelse af den nyere forurening fra Ny Brandøvelsesplads også blev fjernet dele af en ældre forurening fra Gl. Brandøvelsesplads i udgangspunktet ikke i sig selv forhindrede et oprensningspåbud, såfremt betingelserne herfor i øvrigt var opfyldt. Tilsvarende måtte det forventes, at der i forbindelse med en oprensning og afværge ville efterlades visse dele af den nye forurening som en del af den ældre forurening. På denne baggrund fandt nævnet, at det meddelte påbud var i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Nævnet fandt dog, at der burde ændres i et af påbuddets vilkår om udarbejdelse af et projekt for totaloprensning af forureningen, så Forsvaret blev givet mulighed for at udarbejde et eller flere forslag til forureningsfjernelse (afværgekatalog), der ikke ville medføre en totaloprensning, hvis en totaloprensning ville være umulig eller i strid med proportionalitetsprincippet. Kommunens påbud havde kun givet mulighed herfor i tilfælde, hvor større eller mindre dele af forureningen uden risiko for miljøet kunne efterlades. Nævnet bemærkede endelig, at der ikke forelå holdepunkter for at antage, at anvendelsen af brandskum indeholdende PFAS var ophørt på et tidspunkt, hvor den væsentligste del af forureningen kunne siges at være ophørt inden den 1. januar 2001, hvorfor der ikke forelå forhold, der med hensyn til jordforureningslovens § 41 på forhånd udelukkede, at der efterfølgende ville kunne meddeles påbud om at foretage oprensning. På denne baggrund stadfæstede nævnet undersøgelsespåbuddet med ændringen i vilkåret om udarbejdelse af afværgekatalog.
Kommentar: Afgørelsen understreger, at selvom de to hovedkilder til PFAS-forureningen har været drevet af Forsvaret på Flyvestation Skrydstrup, kan der ikke meddeles påbud om undersøgelse efter jordforureningslovens § 40 vedr. den PFAS-forurening, der skete på den gamle brandøvelsesplads, som blev taget ud af drift i 1987, fordi den tidsmæssigt ligger før ikrafttræden af miljøbeskyttelseslovens § 72, hvilket er på linje med Højesterets dom i U 2001.1709 H. Supplerende kan anføres, at det må udelukkes, at PFAS-forureningen fra brandøvelser før 1988 kan anses som forvoldt ved ansvarspådragende adfærd, hvorfor det tillige må udelukkes, at der vil kunne meddeles påbud om oprydning efter miljøbeskyttelseslovens § 69, jf. § 19, hvormed et undersøgelsespåbud vedr. denne gamle forurening også af denne grund er udelukket. I relation til sammenblandingen i grundvandet af nyere og ældre PFAS-forurening markerer nævnets afgørelse en pragmatisk, men nok realistisk løsning, nemlig at der nok fjernes noget af den gamle forurening ved en oprensning, men at der også efterlades noget af den nyere forurening, hvilket så samtidig betyder, at der vanskeligt kan påbydes en totaloprensning af PFAS-forureningen fra den nye brandøvelsesplads.