MRF 2023.99
EU-Domstolens dom af 29. juni 2023, 6. afd., sag C-220/22, Kommissionen mod Portugal
Portugal havde tilsidesat luftrammedirektivets art. 23 ved ikke at vedtage og gennemføre egnede luftkvalitetsplaner, der sikrede en hurtig overholdelse af grænseværdierne for NO2 i zonerne Lissabon, Porto og Entre Duoro e Minho.
Efter art. 13 i luftrammedirektivet (2008/50) har alle medlemsstater siden 2010 skullet sikre, at de i direktivets bilag XI fastsatte grænseværdier for bl.a. nitrogendioxid (NO2) på 40 μg/m3 overholdes. Såfremt grænseværdier overskrides, er medlemsstaterne efter direktivets art. 23 forpligtet til at vedtage og gennemfører luftkvalitetsplaner, der hurtigst muligt sikrer, at direktivets grænseværdier overholdes, og disse planer skal overholde kravene i direktivets bilag XV med beskrivelse af de konkrete foranstaltninger, der skal gennemføres med et skøn over, hvordan og hvor hurtigt de enkelte foranstaltninger bidrager til at sikre overholdelsen af grænseværdierne for ren luft. Efter direktivets art. 27 er medlemsstaterne endvidere forpligtet til at sende årlige luftkvalitetsrapporter til Kommissionen. Da Kommissionen fandt, at Portugal i flere zoner ikke opfyldte luftrammedirektivets krav, indledte Kommissionen i 2015 en traktatbrudsprocedure, hvor Kommissionen gjorde gældende, at Portugal systematisk og vedvarende havde overskredet grænseværdierne for koncentrationerne af NO2 i flere zoner, og at Portugal ikke havde vedtaget og gennemført de egnede luftkvalitetsplaner, som kræves efter direktivets art. 23. Da Portugals besvarelse ikke fandtes tilfredsstillende, anlagde Kommissionen sag ved EU-Domstolen med påstand om, at Portugal havde tilsidesat luftrammedirektivets art. 13 og 23 ved systematisk og vedvarende at overskride grænseværdien for NO2 i zonerne Lissabon, Porto og Entre Duoro e Minho og ved ikke at vedtage og gennemføre luftkvalitetsplaner. Den portugisiske regering påstod frifindelse og henviste bl.a. til, at der var sket forbedringer af luftkvaliteten. I forhold til den systematiske og vedvarende overtrædelse af grænseværdien lagde EU-Domstolen til grund, at hvis det objektivt kan konstateres, at direktivets grænseværdier er overskredet, er direktivets art. 13 overtrådt, uanset grænseværdien ikke er overskredet i alle år, og at hvis overskridelsen har et betydeligt omfang, er der tale om en systematisk og vedvarende overtrædelse, jf. ligeledes sag C-635/18 (MRF 2020.19). Sammenholdt med oplysningerne om luftforureningen i de tre zoner, fik Kommissionen medhold i denne påstand. I forhold til vedtagelse af luftkvalitetsplaner gjorde Kommissionen bl.a. gældende, at der for visse perioder manglede planer, at der var udarbejdet planer, som ikke var formelt vedtaget, og at planerne var utilstrækkelige og ikke opfyldte kravene i direktivets bilag XV. EU-Domstolen lagde til grund, at den omstændighed, at grænseværdierne er overskredet ikke i sig selv medfører, at pligten til at vedtage luftkvalitetsplaner efter art. 23 er overtrådt, og at medlemsstaterne har et skøn med hensyn til at fastlægge, hvilke foranstaltninger der gennemføres, når det sikres, at overskridelsen bliver af kortest mulig varighed (præmis 93). EU-Domstolen fastslog videre, at direktivets art. 23 både indeholder en pligt til at vedtage planer og til at gennemføre planerne. Da luftkvalitetsplanerne for de tre zoner for en del manglede og for en del var mangelfulde og ikke fandtes var egnede til en hurtig overholdelse af grænseværdien for NO2 i de tre zoner, fik Kommissionen også medhold i dette punkt.
Kommentar: Dommen er på linje med flere nyere domme, hvor medlemsstater er blevet dømt for at overtræde luftrammedirektivets art. 13 og 23, hvor senest kan nævnes sag C-286/21 (Frankrig), sag C-342/21 (Slovakiet) og sag C-633/21 (Grækenland), der alle tager afsæt i Store Afdelings dom i sag C-644/18 (MRF 2020.19). Dommen viser, at Kommissionen og efterfølgende EU-Domstolen foretager en indgående prøvelse af, om de luftkvalitetsplaner, som medlemsstaterne har vedtaget grundet overskridelse af grænseværdier, opfylder direktivets formelle krav (monitering og beregnet effekt og vedtagelse), men også af gennemførelsen, hvor det i øvrigt i denne sag blev understreget, at initiativer på nationalt plan, som indirekte kan forbedre luftkvaliteten ikke kan indgå som opfyldelse af pligten til at vedtage luftkvalitetsplaner for de enkelte zoner (præmis 102). Manglende opfyldelse af dommen kan medføre, at medlemsstaten pålægges tvangsbøder af EU-Domstolen, men det kræver, at det tilstrækkeligt tydeligt af dommen for overtrædelse fremgår, hvordan dommen kan opfyldes, som det illustreres af bl.a. sag C-174/21 (MRF 2023.11), hvor Bulgarien blev frifundet for tvangsbøder. Det må i øvrigt understreges, at det af bl.a. sag C-404/13, Client Earth, sag C-737/17, Craeynest m.fl. og sag C-752/18, Deutsche Umwelthilfe, fremgår, at umiddelbart berørte borgere og NGO’er kan håndhæve medlemsstaternes pligt til at vedtage egnede planer, men det fremgår samtidig af sag C-375/21 (MRF 2023.8), at borgerne ikke på grundlag af EU-retten har krav på erstatning fra medlemsstaterne for helbredsskader, der skyldes overtrædelse af luftrammedirektivets grænseværdier, medmindre en sådan pligt kan udledes af det EU-retlige ækvivalensprincippet. Om borgernes håndhævelse af luftrammedirektivet se Pagh: Juristen 2020, s. 22.