MRF 2023.97
EU-Domstolens dom af 15. juni 2023, 2. afd., sag C-721/21, Eco Advocacy
I en habitatscreening kan inddrages foranstaltninger, der reducerer projektets negative virkning på Natura 2000-området, hvis de udgør ”standardkendetegn for alle projekter af samme type”. Screeningsafgørelser skal begrundes, men myndighederne er ikke forpligtet til at besvare ethvert spørgsmål, som er rejst under høringsfasen. Nationale domstole er ikke forpligtet til af egen drift at inddrage EU-retlige anbringender på miljøområdet, hvis dette ikke følger af nationale procesregler.
Sagen angik opførelsen af 320 boliger i byen Trim nordøst for Dublin beliggende nær floden Boyne, der sammen med en anden flod udgør et Natura 2000-område. Ifølge bygherrens ansøgning ville overskydende overfladevand fra boligområdet blive ledt til et underjordisk regnvandsanlæg, hvor bypassudskillere på tilløbsrørene ville adskille eventuelle forurenende stoffer fra vandet, inden det blev udledt til en bæk, hvorfra det løb videre ud i Boyne. I oktober 2020 meddelte de irske myndigheder byggetilladelse til det ansøgte projekt, idet de samtidig vurderede, at projektet hverken krævede udarbejdelse af miljøvurdering efter VVM-direktivet eller konsekvensvurdering efter habitatdirektivets art. 6(3). Da miljøorganisationen Eco Advocacy mente, at myndighederne havde begået flere fejl i sagen, indbragte den tilladelsen for de irske domstole og gjorde navnlig gældende, at screeningsafgørelserne ikke var tilstrækkeligt begrundet, at myndighederne ikke havde taget højde for indkomne høringssvar, og at der ikke i screeningen (væsentlighedsvurderingen) efter habitatdirektivets art. 6(3) kunne tages hensyn til afværgeforanstaltninger som det i sagen omhandlede regnvandsanlæg. Sagen førte til en præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen, hvor den irske domstol navnlig spurgte til, (1) om de irske procesregler om formulering og præklusion af anbringender er forenelig med EU-retten, (2) hvilke krav der gælder til begrundelsen af screeningsafgørelser efter habitatdirektivets art. 6(3), og (3) hvornår det er muligt at inddrage afværgende foranstaltninger i en habitatscreening. For så vidt angik de irske procesregler bemærkede EU-Domstolen, at selvom VVM-direktivets art. 11 og Århus-konventionens art. 9 giver miljøorganisationer adgang til en effektiv og fair domstolsprøvelse, er det ikke nærmere reguleret, hvordan og på hvilket tidspunkt anbringenderne skal gøres gældende i et sådant søgsmål. Dette spørgsmål beror derfor som udgangspunkt på national ret, idet de nationale regler dog skal overholde de EU-retlige effektivitets- og ækvivalensprincipper. Med hensyn til effektivitetsprincippet følger det af Domstolens praksis, at EU-retten som udgangspunkt ikke kræver, at nationale domstole af egen drift skal tage anbringender om EU-retlige spørgsmål under påkendelse, når de nationale domstole herved går ud over den afgrænsning af sagen, som parterne har foretaget. Det skyldes bl.a., at procesregler som de irske fremmer en hensigtsmæssig sagsbehandling ved at koncentrere og præcisere parternes anbringender (præmis 22-24). Domstolen tilføjede, at retspraksis fra visse andre områder, herunder navnlig forbrugerområdet, hvorefter nationale domstole kan have pligt til af egen drift (ex officio) at inddrage EU-retten, ikke kan overføres til miljøområdet (præmis 25). Hvad dernæst angik begrundelsen af screeningsafgørelser efter habitatdirektivets art. 6(3) bemærkede Domstolen, at dette spørgsmål ikke er reguleret i habitatdirektivet eller andetsteds, men at det er et almindelige EU-retligt princip, at nationale myndigheder skal begrunde deres afgørelser, når de anvender EU-retten. Med henvisning til tidligere praksis om de indholdsmæssige krav til en habitatscreening udtalte Domstolen, at den kompetente myndighed inden udstedelsen af en tilladelse til et projekt på tilfredsstillende vis skal være i stand til at angive de forhold, som gjorde, at myndigheden – uanset eventuelle modstridende udtalelser og eventuel tvivl – opnåede vished for, at der ikke er rimelig videnskabelig tvivl om de miljømæssige virkninger af de påtænkte arbejder på den berørte lokalitet. Dette gælder både, når projektet tillades efter en screening og efter en konsekvensvurdering. Heraf følger dog ikke, at myndigheden efter EU-retten er forpligtet til at besvare ethvert af de retlige og faktiske spørgsmål, som de berørte parter har rejst under den administrative procedure (præmis 40-42). For så vidt angik spørgsmålet om inddragelse af afværgeforanstaltninger i screeningen efter habitatdirektivets art. 6(3) følger det af Domstolens faste praksis (bl.a. sag C-323/17), at der ikke på screeningsstadiet kan tages hensyn til afværgeforanstaltninger med henblik på at undgå eller reducere projektets skadelige virkninger på et Natura 2000-område, da virkningen af sådanne foranstaltninger kun kan vurderes i en egentlig konsekvensvurdering. Denne praksis udelukker imidlertid ikke, at der i forbindelse med screeningen ”tages hensyn til alle de elementer, der indgår i dette projekt, og som bevirker, at dets skadelige virkninger på den omhandlede lokalitet mindskes. Når sådanne elementer således ikke indgår i udformningen af et projekt med det formål at mindske dets skadelige virkninger på den omhandlede lokalitet, men som standardkendetegn for alle projekter af samme type, kan disse forhold navnlig ikke anses for at udgøre tegn på, at en sådan lokalitet angiveligt vil blive væsentligt påvirket, i modsætning til [egentlige afværgeforanstaltninger]” (præmis 48-49). Med forbehold for den irske domstols bedømmelse af hovedsagen fremgik det af sagen, at det omhandlede regnvandsanlæg generelt var fastsat i lignende tilladelser, og at integrationen i det konkrete projekt var påkrævet i henhold til en regional udviklingsplan, der havde været genstand for en miljøvurdering efter SMV-direktivet (præmis 50). Habitatdirektivets art. 6(3) var derfor ikke til hinder, at der blev taget hensyn til disse foranstaltninger under screeningsfasen, uanset at regnvandsanlægget faktisk reducerede de skadelige virkninger af boligbyggeriet på det nærliggende Natura 2000-område (præmis 51-52).
Kommentar: Med dommen har EU-Domstolen introduceret en sondring mellem afværgeforanstaltninger og standardkendetegn, som må forventes at få stor betydning for gennemførelsen af screeninger (væsentlighedsvurderinger) efter habitatdirektivets art. 6(3) og den danske habitatbekendtgørelses § 6, stk. 1. Det skyldes, at efter dommen kan der i en screening tages hensyn til virkningen af standardkendetegn, hvorimod afværgeforanstaltninger alene kan tillægges betydning, når der gennemføres en konsekvensvurdering. Det er i denne sammenhæng ikke afgørende, hvilken faktisk virkning de konkrete foranstaltninger har, idet både afværgeforanstaltninger og standardkendetegn kan have den virkning, at de reducerer eller neutraliserer negative virkninger på et Natura 2000-område. Afgørende er derimod, hvad formålet med den konkrete foranstaltninger er. Dette hænger sammen med, at afværgeforanstaltninger ifølge EU-Domstolens praksis er foranstaltninger, som tilsigter at undgå eller reducere skadelig virkning på et Natura 2000-område, hvorfor afværgeforanstaltninger indikerer, at det er nødvendigt med en konsekvensvurdering. Hvis formålet med foranstaltningen derimod ikke direkte er at undgå eller reducere skadelige virkning på et Natura 2000-område, vil der kunne være tale om et standardkendetegn. Denne vurdering af den konkrete foranstaltnings formål kan næppe alene baseres på bygherrens subjektive opfattelse, men må understøttes af objektive omstændigheder. I sag C-721/21 konstaterede EU-Domstolen, at det omhandlede regnvandsanlæg generelt var fastsat i planlægningsakter, og at integrationen i det konkrete projekt var påkrævet i henhold til en regional udviklingsplan, der havde været genstand for en miljøvurdering efter SMV-direktivet. Dette talte for, at regnvandsanlægget var et standardkendetegn og ikke en afværgeforanstaltning. Anlægger man en restriktiv fortolkning, synes Domstolen hermed at stille ganske høje krav til de objektive omstændigheder, der kan begrunde, at en konkret foranstaltning anses for et standardkendetegn for alle projekter af samme type. I øvrigt kan det bemærkes, at Miljø- og Fødevareklagenævnet i MRF 2022.307 Mfk om Stejlepladsen var inde på lignende betragtninger, da nævnet fastslog, at pæleramning ikke udgjorde en afværgeforanstaltning, bl.a. fordi der var tale om en sædvanlig tilrettelæggelse af anlægsarbejderne, som pga. risikoen for frost kun kunne udføres i bestemte tidsrum. Bemærkningen i dommen om, at de nationale domstole ikke har pligt til af egen drift at inddrage EU’s miljøregler, betyder, at det ikke er i modstrid med EU-retten, at det er forhandlingsmaksimen, der gælder ved sagsanlæg mod danske myndigheder og klagenævn, men har ikke betydning, hvor officialprincippet gælder som i klagesager for Planklagenævnet og Miljø- og Fødevareklagenævnet.