MRF 2023.92
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 31. marts 2023, j.nr. 19/00491
Supplerende fredning af Store Åmose beliggende i et Natura 2000-område krævede ikke væsentlighedsvurdering efter habitatdirektivets art. 6, stk. 3, da fredningen var direkte forbundet med Natura 2000-områdets forvaltning.
Ved Naturklagenævnets afgørelse af 26. maj 1993 blev ca. 230 ha af den centrale del af Store Åmose nord for Sorø fredet. Området var oprindeligt en sø dannet i slutningen af sidste istid, der med tiden er omdannet til mose, og gennem årtusinder var beboet af stenalderfolk. Hovedformålet med fredningen var at muliggøre en vandstandshævning for at sikre områdets kulturhistoriske værdier, og det fremgik af Naturklagenævnets afgørelse, at fredningen var tænkt som første etape af en større fredning. Fredningen havde tillige til formål at bevare og forøge områdets betydning for dyre- og plantelivet og dets landskabelige værdier i den udstrækning, hvori varetagelsen af disse hensyn var forenelig med hovedformålet. I 2016 rejste Styrelsen for Vand- og Naturforvaltning (nu Miljøstyrelsen) og Danmarks Naturfredningsforening en sag om supplerende fredning af Store Åmose, hvorved fredningsområdet ville blive udvidet med 23,66 ha. Formålet med den supplerende tog udgangspunkt i formålene med den oprindelige fredning og ville ifølge fredningsforslaget også medvirke til at sikre en gunstig bevaringsstatus for arterne og naturtyperne på udpegningsgrundlaget for Natura 2000-område nr. 156, Store Åmose, Skarresø og Bregninge Å, som fredningsområdet i sin helhed var beliggende i. Den 24. september 2018 traf Fredningsnævnet for Vestsjælland screeningsafgørelse efter miljøvurderingslovens § 10 om, at fredningsforslaget ikke var miljøvurderingspligtigt, som ikke blev påklaget. Den 30. november 2018 traf fredningsnævnet afgørelse om at gennemføre den supplerende fredning. Af afgørelsen fremgik bl.a., at hovedformålet med 1993-fredningen ikke kunne nås uden yderligere tiltag og forudsatte en udvidelse af det fredede område. Naturgenopretningen ville bl.a. bestå i etablering af plastikmembraner, nye afløb og grøfter samt afbrydelse af eksisterende dræn, som ville sikre en permanent høj grundvandsstand, der dels ville bevare områdets arkæologiske værdier og dels ville gavne naturen i området. Fredningsafgørelsen blev påklaget af Slots- og Kulturstyrelsen, der anførte, at fredningen af hensyn til de arkæologiske værdier også burde indeholde et forbud mod jordbehandling. Miljø- og Fødevareklagenævnet bemærkede indledningsvis, at nævnet har mulighed for og efter omstændighederne pligt til at inddrage andre forhold end det, der er klaget over, f.eks. spørgsmålet om overholdelse af EU-retten. I denne sag fandt nævnet anledning til at prøve, om reglerne om habitatbeskyttelse efter habitatdirektivet og habitatbekendtgørelsen var overholdt ved gennemførelsen af den supplerende fredning, idet fredningsnævnet ikke havde forholdt sig til fredningens forenelighed med habitatdirektivets art. 6, stk. 3. Klagenævnet bemærkede, at projektet generelt ville kunne forbedre naturværdierne for naturtyper og arter på udpegningsgrundlaget for Natura 2000-området både inden og uden for projektområdet, idet projektets formål var at hæve grundvandsstanden i området. Det var derfor nævnets vurdering, at projektet var i overensstemmelse med naturplanens målsætninger om at fremme udpegningsgrundlaget, og at fredningen var direkte forbundet med Natura 2000-områdets forvaltning og dermed undtaget kravet om væsentlighedsvurdering efter habitatdirektivets art. 6, stk. 3. Nævnet fandt dernæst, at området var fredningsværdigt, og tiltrådte fredningsnævnets afgørelse, idet nævnet dog tilføjede en bestemmelse om, at der ikke måtte foretages jordbehandling, og udtog en bestemmelse om etablering af en trampesti langs fredningens nordlige og østlige grænse, idet stort set hele fredningsområdet kunne opleves fra en eksisterende grusvej, og da fredningens hovedformål ikke var at give offentligheden mulighed for at opleve landskabet. Med disse ændringer stadfæstede Miljø- og Fødevareklagenævnet fredningsnævnets afgørelse om supplerende fredning af Store Åmose.
Kommentar: Det må tiltrædes, at et fredningsforslag kan være en plan omfattet af habitatdirektivets art. 6, stk. 3, og at det derfor var en fejl, at fredningsnævnet ikke havde forholdt sig til dette spørgsmål i afgørelsen om at gennemføre den supplerende fredning. Det må i den forbindelse også tiltrædes, at Miljø- og Fødevareklagenævnet (uden dog at nævne det) afgjorde sagen på grundlag af den direkte virkning af habitatdirektivets art. 6, stk. 3, idet afgørelser efter naturbeskyttelseslovens § 40 om at gennemføre fredninger ikke er omfattet af habitatbekendtgørelsen. Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt fredningsforslaget var direkte forbundet med Natura 2000-områdets forvaltning, forekommer nævnets begrundelse dog noget spinkel. I sag C-241/08, Kommissionen mod Frankrig, fastslog EU-Domstolen, at denne betingelse ikke er opfyldt, selvom de pågældende planer eller projekter har bevaring eller genetablering af lokaliteten som formål, idet foranstaltningerne kan vise sig at være gunstige for visse arter eller naturtyper, men medføre en forværring af andre arter eller naturtyper, jf. ligeledes sag C-441/17, Kommissionen mod Polen, og sag C-661/20, Kommissionen mod Slovakiet (MRF 2022.152). Hertil kommer, at når fredningen varetager andre formål end Natura 2000-beskyttelse – i dette tilfælde kulturhistoriske værdier – tyder dommen i sag C-241/08 på, at undtagelsen i habitatdirektivets art. 6, stk. 3, 1. pkt. ikke kan anvendes, jf. ligeledes sag C-256/98, Kommissionen mod Frankrig. Uanset hvordan det rent faktisk måtte forholde sig i sagen om Store Åmose, godtgør nævnets begrundelse, hvorefter naturgenopretningen ”generelt vil kunne forbedre naturværdierne for naturtyper og arter på udpegningsgrundlaget”, ikke, at den høje tærskel i EU-Domstolens praksis er overholdt. Se også MAD 2017.198 Mfk, hvor nævnet tilsvarende fandt, at et naturgenopretningsprojekt i Lille Vildmose var direkte forbundet med Natura 2000-områdets forvaltning og derfor var undtaget kravet om væsentlighedsvurdering efter habitatdirektivets art. 6, stk. 3. Endelig illustrerer nævnets afgørelse, at mens en screening efter miljøvurderingslovens § 10 er en afgørelse i forvaltningslovens forstand, må en væsentlighedsvurdering efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 1 (eller mangel på samme) anses for en procesledende beslutning, der derfor kan prøves fuldt ud i forbindelse med fredningskendelsen.