MRF 2023.91
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 29. marts 2023, j.nr. 23/01950
Stadsfæstet krydsoverensstemmelsessanktion for fjernelse af plantevækst ved tilgroet vandhul, der ikke var omfattet af naturbeskyttelseslovens § 3, da der var sket en overtrædelse af krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsens forbud mod at fjerne ”et landskabselement” inden for to meter fra vandhuller, men således at nedsættelsen af landbrugsstøtte blev forhøjet fra 3 % til 5 %.
Ved et tilsynsbesøg på landmanden L’s landbrug i december 2021 konstaterede Landbrugsstyrelsen, at L havde fjernet en lille beplantning rundt om et tilgroet vandhul og ændret det til et dyrkbart landbrugsareal. Da vandhullet var anført som beskyttet landskabselement (GLM) på Landbrugsstyrelsens Internet Markkort (IMK), blev L pålagt en krydsoverensstemmelsessanktion med tilbagebetaling af 3 % af landbrugsstøtten. L påklagede afgørelsen til Miljø- og Fødevareklagenævnet, hvor L gjorde gældende, at Slagelse Kommune efter opmåling i 2018 havde slettet vandhullet som omfattet af naturbeskyttelseslovens § 3. Landbrugsstyrelsen anførte hertil, at L ikke havde anmodet om afmelding af vandhullet som beskyttet landskabselement, og at der derfor var tale om en overtrædelse af krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsens (2019/1108) bilag 1, pkt. 1.36, hvorefter bl.a. vandhuller og en dyrkningsfri bræmme på to meter ikke må fjernes eller ødelægges. Miljø- og Fødevareklagenævnet (formanden) lagde til grund, at der efter krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen er forbud mod at fjerne beskyttede landskabselementer, der er under 2.000 m2 og er beliggende i markblok, men at forbuddet ikke gælder, når der er meddelt dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3. Uanset at vandhullet ikke var omfattet af naturbeskyttelseslovens § 3, fandt nævnet, at KO-reglen også gælder mindre vandhuller, der er anført på IMK, idet det måtte anses for L’s ansvar at få ændret registreringen som GLM-landskabselement på IMK. Miljø- og Fødevareklagenævnet fandt derfor, at der var grundlag for krydsoverensstemmelsessanktionen og forhøjede herefter sanktionen til 5 % med henvisning til de kriterier, der er fastsat i Landbrugsstyrelsens faginstruks for udmåling af krydsoverensstemmelsessanktioner.
Kommentar: Afgørelsen illustrerer, at den tidligere krydsoverensstemmelsesforordning nr. 1306/2013 om tilbagebetaling af landbrugsstøtte ikke kun gjaldt, hvis landmanden overtrådte bestemte EU-regler som f.eks. den nationale gennemførelse af habitatdirektivets art. 6, stk. 2, og nitratdirektivets art. 4 og 5. Krydsoverensstemmelsesreglerne indeholdt også mere generelle standarder for god landbrugs- og miljømæssig stand for jord (GLM), hvis indhold fastsættes af medlemsstaterne som GLM 7 om bevarelse af landskabstræk, herunder eventuelt hække, vandhuller, grøfter og træer i række, og hvor overtrædelse af disse nationale regler sanktioneres med krav om hel eller delvis tilbagebetaling af landbrugsstøtten. Reglen i GLM 7 blev i dansk ret gennemført i bekendtgørelse 2019/1108 som KO-krav 1.36 om bevarelse af landskabstræk, hvorefter der ikke må fjernes vandhuller og randbeplantning i en to meters bræmme, jf. bekendtgørelsens bilag 1, pkt. 1.36. Dette rejser imidlertid et principielt spørgsmål, da en sådan regel alene gælder for landmænd, der modtager EU-landbrugsstøtte. Den eneste hjemmel for denne rådighedsbegrænsning var krydsoverensstemmelsesforordning nr. 1306/2013, hvilket kan tages som udtryk for, at krydsoverensstemmelsesreglerne er en forvaltningskontrakt, så landbrugsministeren uden særskilt hjemmel i lov kan stille krav til landmænd, der modtager landbrugsstøtte, når dette fremgår af forordningen, hvilket rejser det selvstændige spørgsmål, om sådanne reguleringer alligevel kræver særskilt hjemmel i dansk lov, da EU-forordningen ikke kræver, at reglen gælder alle vandhuller. I ovennævnte sag er det rimeligt oplagt, at landmanden troede, at forbuddet mod at fjerne beplantning omfattede vandhuller omfattet af naturbeskyttelseslovens § 3 med tillæg af den to meters bræmme, der følger af vandlovslovens § 69. Det er ligeledes nærliggende at tage naturbeskyttelseslovens § 3 og vandløbslovens § 69 som udtryk for, hvilke vandhuller lovgiver har fundet beskyttelsesværdige som landskabselementer i Danmark, og at en sådan fortolkning ikke er i modstrid med krydsoverensstemmelsesforordningen. Selv om der i forordningen er hjemmel til at udvide beskyttede landskabselementer ud over, hvad der følger af de to gældende lovregler, kan dette begrunde, at en udvidelse af arealet ud over lovbestemmelserne kræver særskilt lovhjemmel. Et selvstændigt spørgsmål i den sammenhæng er, om Landbrugsstyrelsens Internet Markkort (IMK) over beskyttede vandhuller er baseret på naturbeskyttelseslovens § 3, hvilket synes nærliggende at antage, og som klagenævnet ikke har undersøgt i afgørelsen. Hvis dette besvares bekræftende, er der således tale om en fejlregistrering i IMK, hvilket vanskeligt kan hjemle en krydsoverensstemmelsessanktion. Så medmindre Landbrugsstyrelsens IMK er baseret på individuelle indberetninger fra landmænd, forekommer afgørelsen også af denne grund tvivlsom. De tidligere krydsoverensstemmelsesregler blev med en større reform af EU’s landbrugsregler erstattet af et nyt regime under betegnelsen ’konditionalitet’, hvor hovedforordningerne er forordning nr. 2021/2115 og forordning nr. 2021/2116. De nye regler om konditionalitet viderefører de hidtidige krydsoverensstemmelseskrav, men indeholder en bredere ramme for, hvilke nationale regler der ved overtrædelser kan medføre tilbagebetaling af landbrugsstøtte. Reglerne er i dansk ret gennemført ved bekendtgørelse 2023/989 om konditionalitet, hvor det nu udtrykkelig fremgår af kontionalitetsbekendtgørelsens § 12, at kravene alene omfatter § 3-søer, medmindre landmanden har anmodet om registrering, og at kravene kun kan omfattet søer på mindst 100 m2. Var dette fulgt i denne sag fra Slagelse, måtte sagens udfald være blevet det modsatte. Supplerende må dog nævnes, at der med konditionalitetsbekendtgørelsens § 6 er indført en tre meter bræmme med forbud mod dyrkning, gødning og sprøjtning og dermed en udvidelse af bræmmen på to meter efter vandløbslovens § 69, men kun for landmænd, der modtager landbrugsstøtte. De tre meter bræmme er ikke strafsanktionerede, men medfører alene krav om tilbagebetaling af landbrugsstøtte, hvis reglen overtrædes. Reglen i bekendtgørelsens § 6 har støtte i forordning nr. 2021/2015, bilag III, GLM 4 om bræmmer langs søer og vandløb, idet det i fodnoten til GLM 4 anføres, at der langs vandløb som hovedregel skal fastlægges en bræmme på tre meter med forbud mod sprøjtning og gødskning. Efter den danske bekendtgørelse er dette dog udvidet til et dyrkningsforbud inden for de tre meter (bortset fra græs). Også her kan man rejse spørgsmålet om, hvorvidt ministeren på grundlag af forordningen kan udvide den to meters dyrkningsfri bræmme efter vandløbslovens § 69, så der for landmænd, der modtager landbrugsstøtte, tillige gælder en tre meters bræmme, eller om en sådan ændring ikke bør ske med udtrykkelig hjemmel i lov. Udvidelsen af bræmmen inddrager ca. 500 ha landbrugsjord ifølge miljøvurderingen af den danske CAP-plan 2023-2027. Om de nye regler om konditionalitet i landbrugsstøtten se Bangsgaard Lyngs: TfM 2022, s. 427, hvor de mere principielle juridiske aspekter af regulering ved landbrugsstøtte dog ikke omtales.