MRF 2023.83
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 9. marts 2023, j.nr. 21/05343
Ikke medhold i klage over Miljøstyrelsens afgørelse om, at havbrugs tidsbegrænsede placeringstilladelse var udløbet, da havbruget ikke havde en berettiget forventning om at kunne fortsætte driften efter tilladelsens udløb.
Årø Havbrug er beliggende ca. 100 m syd for Natura 2000-området Lillebælt og blev etableret i 2006 ved en sammenlægning af fem tidligere havbrug. Etableringen af havbruget skete på grundlag af en havbrugstilladelse meddelt af Sønderjyllands Amt i december 2006 og en 10-årig placeringstilladelse meddelt af det daværende Fiskeridirektorat i maj 2007 efter den dagældende havbrugsbekendtgørelse, der udløb den 15. maj 2017. I forbindelse med at alle eksisterende havbrug senest den 15. marts 2014 skulle indgive ansøgning om miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelseslovens § 33 blev der afholdt et møde mellem havbruget og Miljøstyrelsen i februar 2014, hvor det bl.a. blev aftalt, at Miljøstyrelsen ville anmode Fødevareministeriet og Miljøministeriet om, at sagsbehandlingen af havbrugets miljøgodkendelse og den fremtidige placeringstilladelse ville blive synkroniseret tidsmæssigt. Herpå indgav havbruget i marts 2014 endelig ansøgning om miljøgodkendelse. Efter en påsejling af havbruget i oktober 2016 tog havbruget kontakt til Miljøstyrelsen med henblik på at finde en ændret placering af havbruget længere mod syd. Havbruget oplyste, at det ønskede at bibeholde tilladelsen til det eksisterende havbrug samtidig med ibrugtagning af en miljøgodkendelse på en ny placering, uden at de to tilladelser dog skulle udnyttes samtidig, idet havbruget dermed kunne sikre sig mulighed for at vende tilbage til den eksisterende havbrugstilladelse, såfremt den nye miljøgodkendelse bortfaldt som følge af en klage til Natur- og Miljøklagenævnet. I juni 2017 indgav havbruget ansøgning om miljøgodkendelse og placeringstilladelse til den nye placering og bad samtidig Miljøstyrelsen bekræfte, at havbrugets produktion med den hidtidige placering kunne fortsætte uændret, indtil den nye miljøgodkendelse var endelig. I september 2017 anmodede havbruget imidlertid Miljøstyrelsen om at stille ansøgningen om miljøgodkendelse til relokalisering af havbruget i bero og indgav herefter i februar 2018 fornyet ansøgning til Miljøstyrelsen om placeringstilladelse til at bibeholde havbruget med den eksisterende placering. Den 17. november 2020 traf Miljøstyrelsen afgørelse om, at placeringstilladelsen af 15. maj 2007 var udløbet, og at driften af havbruget på lokaliteten derfor var ulovlig efter fiskeriloven og havbrugsbekendtgørelsen. Af afgørelsen fremgik videre, at Miljøstyrelsen ville påbegynde behandlingen af ansøgningen fra februar 2018 om ny placeringstilladelse med henblik på at gennemføre en retlig lovliggørelse af havbruget, og at styrelsen vurderede, at driften af havbruget kunne fortsætte som hidtil, indtil styrelsen havde truffet afgørelse om en ny placeringstilladelse, under forudsætning af at standardvilkårene i havbrugsbekendtgørelsens § 4, stk. 2 og 3, blev overholdt. Miljøstyrelsens afgørelse fra november 2020 blev påklaget af havbruget, der navnlig anførte, at den hidtidige placeringstilladelse af 15. maj 2007 fortsat var gældende som følge af myndighedernes stiltiende og kontinuerlige accept af den fortsatte drift af havbruget på den pågældende lokalitet. Havbruget henviste bl.a. til, at Miljøstyrelsen i 2014 havde anmodet Fødevareministeriet og Miljøministeriet om, at havbrugets miljøgodkendelse og placeringstilladelse skulle meddeles på samme tid, og herved havde givet havbruget en berettiget forventning om, at placeringstilladelsen fortsat var gyldig, og at tilladelsen var forlænget. Miljø- og Fødevareklagenævnet bemærkede, at efter fiskerilovens § 110 a kan afgørelser i henhold til loven påklages til nævnet. Efter fiskerilovens § 66, stk. 1, må opdræt af fisk kun finde sted efter en placeringstilladelse fra Miljøstyrelsen, som efter § 117 tillige fører tilsyn med lovens overholdelse. Nævnet bemærkede, at det påhviler indehaveren af en virksomhed at have de tilladelser mv., som er nødvendige for, at virksomheden kan drives på lovligt grundlag. Nævnet fandt, at placeringstilladelsen af 15. maj 2007 var udløbet, idet det fremgik af tilladelsen, at den var gyldig i 10 år fra meddelelsen og således udløb den 15. maj 2017. Nævnet fandt videre, at der ikke i øvrigt forelå omstændigheder, som havde givet havbruget en berettiget forventning om at kunne fortsætte driften efter placeringstilladelsens udløb. Det var således nævnets vurdering, at sagsforløbet ikke havde givet havbruget et retskrav på lovligt at kunne udnytte placeringstilladelsen efter den 15. maj 2017, heller ikke efter Miljøstyrelsens tilkendegivelse om, at styrelsen ikke som tilsynsmyndighed agtede at foretage sig yderligere i forhold til den fortsatte drift, indtil behandlingen af ansøgningen om en ny placeringstilladelse var afsluttet. Den omstændighed, at Miljøstyrelsen i 2014 havde anmodet om, at tilladelserne fra Fødevareministeriet og Miljøministeriet skulle synkroniseres tidsmæssigt, kunne ikke føre til et andet resultat, bl.a. henset til at styrelsen på daværende tidspunkt ikke var den kompetente myndighed for placeringstilladelser. På den baggrund gav Miljø- og Fødevareklagenævnet enstemmigt ikke medhold i klagen over Miljøstyrelsen afgørelse om, at placeringstilladelsen fra maj 2007 var udløbet.
Kommentar: Det må undre, at Miljø- og Fødevareklagenævnet ikke tog stilling til, om Miljøstyrelsens ”afgørelse” fra november 2020 om, at den tidligere placeringstilladelse var udløbet, udgjorde en forvaltningsafgørelse omfattet af klageadgangen i fiskerilovens § 110 a. Da placeringstilladelsen angav at være tidsbegrænset til 10 år, beroede dens udløb selvsagt ikke på Miljøstyrelsens afgørelse, som derfor blot var en konstatering af, at placeringstilladelsen nu var udløbet. Der kan derimod anføres gode argumenter for, at Miljøstyrelsens beslutning om ikke at foretage sig yderligere i forhold til den fortsatte drift af havbruget efter placeringstilladelsens udløb, er en forvaltningsafgørelse, som kan påklages til nævnet, jf. uddybende Thomas Haugsted: Når forvaltningen tolererer lovovertrædelser, i Mads Bryde Andersen m.fl. (red.): Festskrift til Peter Pagh, 2023, s. 279 ff., særligt s. 310, men se anderledes bl.a. MRF 2022.123 Pkn og MRF 2022.135 Pkn. I ovenstående sag var denne beslutning om at tolerere det ulovlige forhold imidlertid ikke påklaget til nævnet. For så vidt angår spørgsmålet om berettigede forventninger må det tiltrædes, at Miljøstyrelsens tolerance af det ulovlige forhold ikke gav havbruget et retskrav på lovligt at kunne udnytte den udløbne placeringstilladelse. I det hele taget må man dog spørge, hvilken forskel det havde gjort i den konkrete sag, såfremt myndighedernes adfærd faktisk havde bibragt havbruget en berettiget forventning om at kunne fortsætte driften efter placeringstilladelsens udløb. At en virksomhed på ubestemt tid skulle kunne fortsætte en godkendelsespligtig aktivitet uden de fornødne tilladelser, men på grundlag af en berettiget forventning, er uantageligt. Derimod kunne virksomheden have krav på at blive drevet videre i en rimelig periode, indtil de fornødne godkendelser var indhentet, men dette var jo reelt også konsekvensen af, at Miljøstyrelsen tilkendegav ikke at ville foretage sig yderligere, indtil behandlingen af ansøgningen om en ny placeringstilladelse var afsluttet. Under alle omstændigheder understreger afgørelsen, at myndighedernes håndhævelse af miljølovgivningen bør være konsekvent og ske på et sagligt og oplyst grundlag.