MRF 2023.81/2
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 3. marts 2023, j.nr. 21/00635
Stadfæstet lovliggørelsespåbud om retablering af fortidsminde fra jernalderen, da Sønderborg Kommune som ejer af ejendommen ikke havde godtgjort, at beskadigelsen ikke skyldtes kommunens fejl eller forsømmelse, jf. museumslovens § 29 q, stk. 4.
Slots- og Kulturstyrelsen meddelte i december 2020 i medfør af museumslovens § 29 q, stk. 2 og 3, jf. § 29 e, stk. 1 og 2, påbud til Sønderborg Kommune om at retablere en skibssætning på kommunens ejendom sydøst for Guderup ud mod Augustenborg Fjord. Skibssætningen var mod nord beliggende mod skel til naboejendommen, som bestod af et opdyrket landbrugsareal på ca. 17,4 ha, og var mod syd og vest beliggende ca. 15-20 meter fra kysten. Fortidsmindet bestod af tre skibssætninger, der var dateret til jernalderen (375-1066 e.Kr.). Den omhandlede skibssætning var ca. 14 meter lang i øst-vestgående retning, ca. 7 meter bred og bestod af ca. 33 store sten. Slots- og Kulturstyrelsen havde ved en besigtigelse af fortidsmindet konstateret, at der var sket en ændring af fortidsmindets tilstand i strid medmuseumslovens § 29 e. Ændringen af fortidsmindet bestod i, at der var nedgravet en rørforbindelse gennem den sydlige skibssætning, hvilket havde medført skade på skibssætningens stenkonstruktion og konstruktionslag, samt at væsentligt arkæologisk materiale var blevet berørt og ødelagt. Styrelsen havde vurderet, at lovliggørelse af forholdene krævede en arkæologisk, faglig registrering og beskrivelse af skadernes nøjagtige omfang, ligesom skadernes omfang nødvendiggjorde, at arkæologi- og restaureringskyndige personer foretog udbedringsarbejdet. Retablering skulle derfor foretages af styrelsen for kommunes regning, jf. museumslovens § 29 q, stk. 2, 1. pkt. og stk. 3, hvilket ifølge styrelsen ville koste omkring 119.507,80 kr. ekskl. moms. Afgørelsen blev påklaget af kommunen, der bl.a. anførte, at det ikke havde været muligt for kommunen at observere eller standse tilstandsændringen i tilstrækkelig tid, da kommunen ejede omkring 1.600 matrikler, og at tilstandsændringerne ikke skyldtes fejl eller forsømmelse fra kommunens side, hvorfor denne ikke var ansvarlig for beskadigelsen af fortidsmindet. Miljø- og Fødevareklagenævnet lagde til grund, at ændringerne var sket uden dispensation fra Slots- og Kulturstyrelsen. Der forelå derfor et ulovligt forhold, som styrelsen havde pligt til at lovliggøre, jf. museumslovens § 29 o, stk. 4. Efter lovens § 29 q, stk. 2 og 3, kan Slots- og Kulturstyrelsen påbyde en ejer at genoprette den hidtidige tilstand, og styrelsen kan efter omstændighederne selv foretage genopretningen for ejerens regning. Dette gælder dog ikke, hvis ejeren godtgør, at beskadigelsen ikke skyldes fejl eller forsømmelser hos ham, jf. § 29 q, stk. 4, hvilket ifølge forarbejderne til den tidligere naturfredningslov er udtryk for en omvendt bevisbyrde. Nævnet fandt, at kommunen ikke havde løftet denne bevisbyrde, idet kommunen ikke havde fremlagt nærmere dokumentation for, at indgrebet var foretaget af en udenforstående tredjemand, men alene havde fremsendt et orienteringsbrev til ejeren af naboejendommen uden at foretage nærmere undersøgelser. Det forhold, at indgrebet var sket uden kommunens vidende og samtykke, og at rørlægningen umiddelbart afvandede naboejendommen, som lå nord for skibssætningen, udgjorde ikke tilstrækkelig dokumentation, som kunne føre til et andet resultat. Nævnet lagde endvidere vægt på, at kommunen som ejer af ejendommen havde været forpligtet til at føre nærmere tilsyn med ejendommen og tidligere burde have observeret og standset tilstandsændringer. Kommunens oplysning om, at et tilsyn ikke var muligt, da kommunen ejede omkring 1.600 ejendomme, kunne ikke tillægges afgørende vægt. Da kommunen som ejer af ejendommen derfor måtte anses for rette påbudsadressat, stadfæstede Miljø- og Fødevareklagenævnet lovliggørelsespåbuddet.
Kommentar: Afgørelsen illustrerer, at der i museumsloven er indført en noget anden ordning for lovliggørelsespåbud, end den som kendes i de fleste andre miljølove. For det første er der i museumslovens § § 29 t klageadgang over lovliggørelsespåbud, når der som led i lovliggørelsespåbud efter § 29 o meddeles påbud om at genoprette den hidtidige efter § 29 q, stk. 2, mens de fleste miljølove ikke giver mulighed for at påklage lovliggørelsespåbud med planloven som en af de få undtagelser. For det andet er museumsloven udformet på en måde, så der er hjemmel til i lovliggørelsespåbud at påbyde genoprettelse af tidligere tilstand, jf. § 29 q, stk. 2, mens de fleste miljølove ikke indeholder hjemmel til, at lovliggørelsespåbud kan indeholde krav om genopretning af den tidligere tilstand, med miljøbeskyttelseslovens § 69 og vandløbslovens § 54 som nogle af de få undtagelser. For det tredje er det ved lovliggørelsespåbud efter de fleste miljølove normalt op til ejeren at afgøre, hvordan lovliggørelsen konkret skal ske, mens museumslovens § 29 q, stk. 3, indeholder en særlig regel om, at Slots- og Kulturstyrelsen kan gennemføre lovliggørelsen for ejerens regning, hvis det vurderes, at ejeren – her Sønderborg Kommune – ikke kan udføre genopretningen forsvarligt. For det fjerde er det efter museumsloven ejeren og brugeren af den ejendom, hvor fortidsmindet er beliggende, som er påbudsadressater for lovliggørelsespåbud. Dette gælder ganske vist også efter bl.a. naturbeskyttelsesloven og planloven, men på dette punkt indeholder museumsloven en særlig bevisbyrderegel i § 29 q, stk. 4, hvor det udtrykkeligt er bestemt, at ejeren eller brugeren ikke kan påbydes lovliggørelse, hvis de kan godtgøre, at beskadigelsen af fortidsmindet ikke skyldes ejerens eller brugerens fejl eller forsømmelser. I denne sag gjorde kommunen gældende, at beskadigelserne skyldtes, at ejeren af en naboejendom havde nedgravet en rørledning, hvilket efter afgørelsens øvrige oplysning forekommer sandsynligt, men ifølge nævnet var dette ikke tilstrækkeligt til at løfte den omvendte bevisbyrde i museumslovens § 29 q, stk. 4, der også ifølge nævnet omfatter en tilsynspligt for ejeren eller brugeren. Hvis kommunen efterfølgende kan løfte bevisbyrden for, at skaden skyldtes naboen, er det dog muligt, at kommunen kan have et krav mod naboen, hvis naboen har etableret installationer på kommunens ejendom uden kommunens samtykke. Såfremt Miljø- og Fødevareklagenævnet omvendt havde fulgt kommunens synspunkt, vil der ikke i museumslovens bestemmelser om lovliggørelse være hjemmel til at meddele påbud til naboen, da der ikke i museumsloven er hjemmel til at påbyde lovliggørelse, hvis den ansvarlige for det ulovlige forhold hverken er ejer eller bruger af den ejendom, hvor det beskadigede fortidsminde er beliggende. Se også MRF 2022.209 Mfk om rette påbudsadressat for lovliggørelsespåbud efter naturbeskyttelseslovens § 73, stk. 5. Som anført i kommentaren til den afgørelse var det for vidtgående, når klagenævnet i den sag antog, at det efter naturbeskyttelsesloven påhviler ejeren at godtgøre, at det er en i forhold til ham udefrakommende/fremmed person, der havde forårsaget det ulovlige forhold, når der netop ikke i naturbeskyttelsesloven findes en særlig regel om omvendt bevisbyrde som i museumslovens § 29 q, stk. 4.