MRF 2023.8
EU-Domstolens dom af 9. marts 2023, 2. afd., sag C-375/21, Sdruzhenie "Za Zemyata - dostap do pravosadie" m.fl.
Der kan ikke fastsættes mindre strenge emissionsgrænseværdier for luftforurenende stoffer fra IE-anlæg, end hvad der følger af BAT, når udledningen kan bidrage til overskridelse af luftrammedirektivets grænseværdier eller modvirke foranstaltninger i en luftkvalitetsplan.
Virksomheder omfattet af IE-direktivet (2010/75) skal overholde miljøkrav, der lever op til EU’s BAT-konklusioner, dvs. forureningen fra virksomheden skal begrænses, så det svarer til, hvad der kan opnås ved anvendelse af den bedste tilgængelige teknik (BAT). Efter direktivets art. 15, stk. 3, skal myndighederne ved godkendelse af IE-anlæg fastsætte vilkår om emissionsgrænseværdier, der sikrer, at emissionerne fra anlægget ikke overstiger det niveau, der er forbundet med BAT. Efter art. 15, stk. 4, kan myndigheden dog i særlige tilfælde dispensere fra stk. 3 ved at fastsætte mindre strenge emissionsgrænseværdier, når det vil være forbundet med uforholdsmæssigt store omkostninger at sikre en overholdelse af de sædvanlige emissionsgrænseværdier. Den konkrete sag angik et brunkulskraftværk, der ligger ca. 24,5 km i fugleflugtslinje fra kommunen Galabovo i det sydøstlige Bulgarien. Området omkring kraftværket har i en længere årrække været udsat for kraftig luftforurening med vedvarende overskridelser af de grænseværdier for svovldioxid (SO2) (luftkvalitetsnormer), der er fastsat i EU’s luftrammedirektiv (2008/50). Senest førte dette til, at Bulgarien i maj 2022 blev dømt for at have tilsidesat direktivets regler om luftkvalitet og luftkvalitetsplaner i det pågældende område (sag C-730/19). Den 21. december 2018 udstedte en bulgarsk miljømyndighed en ajourført miljøgodkendelse af brunkulskraftværket og meddelte i den forbindelse dispensation efter IE-direktivets art. 15, stk. 4, til fastsættelse af mindre strenge emissionsgrænseværdier for svovl. Myndigheden henviste til, at det ville være forbundet med uforholdsmæssigt store omkostninger, hvis kraftværket skulle overholde den emissionsgrænseværdi for svovl, der er fastsat i BAT-konklusionen for store fyringsanlæg (Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2017/1442). Miljøgodkendelsen blev indbragt for de bulgarske domstole af to foreninger og en græsk statsborger, der bl.a. henviste til, at Galabovo kommune i november 2018 havde vedtaget en luftkvalitetsplan efter luftrammedirektivet, der bl.a. fastsatte foranstaltninger til nedbringelse af forureningen med SO2. Af planen fremgik bl.a., at det i sagen omhandlede kraftværk var en af hovedkilderne til forureningen med SO2 i området. Da de bulgarske domstole var i tvivl om forholdet mellem IE-direktivets emissionsgrænseværdier og luftrammedirektivets luftkvalitetsnormer, førte sagen til en præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen, der navnlig angik, om de bulgarske myndigheder havde været forpligtet til at afslå dispensationen efter IE-direktivets art. 15, stk. 4, når dispensationen bidrog til en overskridelse af luftrammedirektivets luftkvalitetsnormer og modvirkede foranstaltninger fastsat i den kommunale luftkvalitetsplan. EU-Domstolen tog udgangspunkt i, at det efter ordlyden af IE-direktivets art. 15, stk. 4, er en betingelse for at meddele dispensation, at de mindre strenge emissionsgrænseværdier ikke forårsager væsentlig forurening, og at der trods dispensationen opnås et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed. Domstolen fandt, at en overskridelse af luftrammedirektivets luftkvalitetsnormer for SO2 må anses for en væsentlig forurening, og at der derfor ikke kan gives dispensation efter IE-direktivets art. 15, stk. 4, hvis en sådan dispensation kan bidrage til overskridelse af luftkvalitetsnormerne (præmis 50 og 52). Som følge af forsigtighedsprincippet kan der heller ikke gives dispensation, hvis der er usikkerhed med hensyn til, om mindre strenge emissionsgrænseværdier vil eller ikke vil medføre en væsentlig forurening (præmis 53). En dispensation kræver endvidere en samlet vurdering af alle forureningskilder og deres kumulerede virkninger, således at der ikke kan gives dispensation for en forureningskilde, hvis de samlede emissioner vil medføre en overskridelse af luftrammedirektivets grænseværdier (præmis 54). Dernæst fremhævede Domstolen, at det fremgår af IE-direktivets art. 15, stk. 4, at dispensationsadgangen gælder med forbehold for direktivets art. 18, hvorefter der skal fastsættes yderligere foranstaltninger i et IE-anlægs godkendelse, hvis miljøkvalitetsnormer kræver strengere betingelser end dem, der kan opnås ved anvendelse af BAT. Domstolen fandt, at luftkvalitetsnormerne i luftrammedirektivet udgør sådanne miljøkvalitetsnormer i IE-direktivets forstand. Myndighederne skal derfor vurdere, om fastsættelse af mindre strenge emissionsgrænseværdier for luftforurenende stoffer fra et bestemt anlæg bidrager til overskridelsen af luftkvalitetsnormerne i luftrammedirektivet (præmis 59 og 62). Endelig fastslog Domstolen, at når der er fastsat foranstaltninger i en luftkvalitetsplan, kan der kun gives dispensation efter IE-direktivets art. 15, stk. 4, når planens forskrifter er overholdt, idet Domstolen fremhævede, at kravene i luftkvalitetsplanerne netop tager sigte på at bekæmpe overskridelser af luftkvalitetsnormerne og sikre, at overskridelsen bliver kortest mulig (præmis 63 og 65). På denne baggrund konkluderede Domstolen, at de nationale myndigheder skal afslå en dispensation efter IE-direktivets art. 15, stk. 4, når dispensationen bidrager til en overskridelse af luftkvalitetsnormerne eller modvirker foranstaltninger, som er fastsat i en luftkvalitetsplan.
Kommentar: Dommen bidrager til at afklare forholdet mellem IE-direktivets grænseværdier for udledning af luftforurenende stoffer fra IE-anlæg og luftkvalitetsnormerne fastsat i luftrammedirektivet. Med dommen er det således fastslået, at en overskridelse af luftkvalitetsnormerne udgør en væsentlig forurening i IE-direktivets forstand med den virkning, at myndighederne ikke kan benytte muligheden i direktivets art. 15, stk. 4, til at fastsætte mindre strenge emissionsgrænseværdier for disse stoffer, end hvad der følger af BAT. Den i sagen omhandlede dispensationsadgang er i dansk ret gennemført i godkendelsesbekendtgørelsens (2021/2080) § 32. Samtidig fastslår dommen, at luftkvalitetsplaner efter luftrammedirektivets art. 23 er retligt bindende for de nationale myndigheder i den forstand, at myndighederne ikke kan give dispensation efter IE-direktivets art. 15, stk. 4, der vil være i strid med foranstaltningerne i en luftkvalitetsplan (præmis 63-66). Dommen må dog mere generelt betyde, at myndighederne ikke kan træffe afgørelser, der strider mod eller modvirker de med planerne fastlagte foranstaltninger, jf. tilsvarende Pagh: TfM 2008.230 og samme: Juristen 2020, s. 22. Indtil videre savnes der dog bestemmelser i dansk ret om luftkvalitetsplanernes retsvirkninger og om sanktioner for manglende overholdelse af planerne. Dommen indeholder en yderligere juridisk krølle, som EU-Domstolen dog ikke udtalte sig om. Ved sag T-699/17 som opretholdt ved sag C-207/21 P (se MRF 2022.155) annullerede EU-Domstolen de i sagen omhandlede BAT-konklusioner for store fyringsanlæg, da der var begået fejl ved vedtagelsen af Kommissionens gennemførelsesafgørelse 2017/1442. Ifølge Rettens dom af 27. januar 2021 blev BAT-konklusionernes retsvirkninger dog af retssikkerhedshensyn opretholdt indtil ikrafttrædelsen af nye BAT-konklusioner inden for en rimelig frist, der ikke måtte overstige 12 måneder fra domsafsigelsen. I skrivende stund (marts 2023) har Kommissionen så vidt ses stadig ikke vedtaget de nye BAT-konklusioner.