MRF 2023.16
Højesterets dom af 19. april 2023, 2. afd., sag BS-26317/2022-HJR
(Hanne Schmidt, Oliver Talevski, Kurt Rasmussen, Jørgen Steen Sørensen og Julie Arnth Jørgensen)
Landbrug & Fødevarer F.m.b.A. som mandatar for A (adv. René Offersen) mod Miljø- og Fødevareklagenævnet (adv. Louise Solvang Rasmussen)
Frist for eksisterende husdyrbrugs overholdelse af totaldepositionskrav til kategori 1-natur skulle beregnes fra staldanlæggenes etableringstidspunkt i hhv. 1972 og 1992-93. Frist på 1 år fra klagenævnets afgørelse til at overholde kravet var ikke uproportionalt eller uforudsigeligt.
Sagen angik et husdyrbrug i Nibe ved Aalborg, der omfattede to staldanlæg etableret i henholdsvis 1972 og 1992-93. I oktober 2007 meddelte Aalborg Kommune miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelseslovens § 33 til fortsat drift af husdyrbruget med 296,6 dyreenheder, som i 2014 blev erhvervet af A’s anpartsselskab (og senere blev overdraget til A). Husdyrbruget var beliggende tæt ved Natura 2000-området Nibe Bredning, Halkær Ådal og Sønderup Ådal, der var udpeget for bl.a. naturtypen stilkegeskov. Det nærmeste stilkegeskov på udpegningsgrundlaget lå ca. 390 m fra A’s husdyrbrug og udgjorde såkaldt kategori 1-natur (ammoniakfølsom naturtype i et Natura 2000-område). I forbindelse med en revurdering af miljøgodkendelsen i august 2019 blev det beregnet, at A’s husdyrbrug ikke overholdt husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens (2019/1261) krav om maksimal deposition (totaldeposition) af ammoniak til stilkegeskoven på 0,2 kg N/ha/år, idet depositionen var 0,8 kg N/ha/år. Kommunen meddelte derfor påbud efter husdyrbruglovens § 39 til A om, at husdyrbruget skulle overholde totaldepositionskravet senest ved udgangen af 2030. Kommunen henviste til, at efter husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens § 39, stk. 7, skal kommunen ved en revurdering sikre, at totaldepositionskravet overholdes, medmindre kommunen ikke finder grundlag herfor, idet der i så fald skal fastsættes en frist for kravets overholdelse ”under hensyn til den forventede restlevetid for husdyrbrugets staldanlæg”. Kommunen fandt, at A i 2015 havde foretaget større indvendige og udvendige renoveringer af de to staldanlæg (bl.a. etablering af nye gulve og delvis udskiftning af tag), og at restlevetiden derfor skulle beregnes fra dette tidspunkt. Med henvisning, at afskrivningsperioden for et staldanlæg ifølge Miljøstyrelsens vejledning om godkendelse af husdyrbrug normalt skal anses for at være mellem 15 og 20 år fra etableringen, fandt kommunen, at A senest i 2030 skulle overholde totaldepositionskravet. A påklagede afgørelsen til Miljø- og Fødevareklagenævnet og gjorde bl.a. gældende, at staldanlæggenes restlevetid burde anses for 20-25 år, og at der ikke fandtes eksisterende ammoniakreducerende teknologier, som kunne bringe A’s husdyrbrug under totaldepositionskravet. I en afgørelse fra december 2020 (j.nr. 19/07406) tiltrådte Miljø- og Fødevareklagenævnet, at totaldepositionskravet var overtrådt, men ændrede kommunens påbud, så kravet allerede ved udgangen af 2021 skulle være overholdt. Nævnet henviste til, at restlevetiden for staldanlæg skal regnes fra anlæggets etablering, medmindre der er gennemført renoveringer, der er så omfattende, at de er godkendelsespligtige, så renoveringen kan sidestilles med en etablering. A havde ikke søgt om godkendelse til renoveringerne i 2015, og kommunen havde ved et efterfølgende tilsyn vurderet, at renoveringen ikke var godkendelsespligtig. Fristen for overholdelse af totaldepositionskravet måtte derfor fastsættes med udgangspunkt i staldanlæggenes etablering i henholdsvis 1972 og 1992-93. Nævnet tiltrådte, at der ikke var grundlag for at fastsætte restlevetiden ud over den normale afskrivningsperiode på mellem 15 og 20 år, og fandt derfor, at husdyrbruget allerede på revurderingstidspunktet skulle overholde totaldepositionskravet. Henset til, at A var blevet stillet i udsigt, at kravet først skulle være opfyldt ved udgangen af 2030, besluttede nævnet dog, at fristen for at opfylde kravet skulle forlænges til udgangen af 2021, hvorfor nævnet stadfæstede påbuddet med denne ændring. Landbrug & Fødevarer anlagde herefter som mandatar for A sag mod Miljø- og Fødevareklagenævnet med påstand om, at nævnets afgørelse skulle ophæves og hjemvises. A bestred ikke, at husdyrbruget ikke overholdt totaldepositionskravet på revurderingstidspunktet, men gjorde navnlig gældende, at der skulle have været foretaget en konkret og individuel vurdering af restlevetiden for A’s staldanlæg, hvor også proportionalitetshensyn skulle inddrages. Miljø- og Fødevareklagenævnet påstod frifindelse. Sagen blev henvist til landsretten som 1. instans, der fandt, at retningslinjerne for beregning af restlevetiden for staldanlæg, der fremgik af Miljøstyrelsens vejledning, og som kommunen og nævnet havde anvendt, ikke gik videre, end hvad der var hjemmel til. Landsretten bemærkede, at formålet med indførelsen af totaldepositionskravet ved en ændring af husdyrbrugloven i 2011 ville blive modvirket, hvis ikke-godkendelsespligtigt renoveringsarbejde, der var foretaget efter lovens ikrafttrædelse, skulle føre til en længere frist for overholdelsen af kravene. Da landsretten heller ikke fandt grundlag for at fastslå, at nævnet ikke havde foretaget en konkret og individuel vurdering med inddragelse af proportionalitetsprincippet, blev nævnet frifundet. A ankede dommen til Højesteret, der udtalte, at husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen måtte forstås sådan, at der i almindelighed skal udstedes påbud om, at totaldepositionskravet skal opfyldes med det samme, hvis den forventede restlevetid for husdyrbrugets staldanlæg må anses for udløbet på revurderingstidspunktet. Fastsættelse af en frist for opfyldelse af kravet kommer således normalt kun på tale, hvis den forventede restlevetid for staldanlægget ikke kan anses for udløbet på tidspunktet for vurderingen. Højesteret fandt, at ”den forventede restlevetid for husdyrbrugets staldanlæg” i overensstemmelse med forarbejderne til husdyrbrugloven må forstås sådan, at restlevetiden skal beregnes fra staldanlæggets etablering. Af forarbejderne fremgår videre, at der ved at lægge vægt på anlæggets forventede levetid fra etableringen i almindelighed er taget højde for proportionalitetsprincippet og hensynet til forudsigelighed. Da der ikke var grundlag for at tilsidesætte nævnets vurdering af staldanlæggenes forventede restlevetid regnet fra etableringstidspunkterne, tiltrådte Højesteret, at nævnet var blevet frifundet, med en bemærkning om, at der ikke forelå sådanne omstændigheder vedrørende husdyrbruget, at nævnets afgørelse måtte anses for uproportional eller uforudsigelig. På den baggrund blev landsrettens dom stadfæstet.
Kommentar: Sagen angik, under hvilke omstændigheder kommunerne kan (og skal) kræve, at eksisterende husdyrbrug, der ikke overholder husdyrgodkendelsesbekendtgørelsens regler om totaldeposition af ammoniak til følsomme naturtyper, skal overholde totaldepositionskravet. Reglerne om totaldeposition blev indført i husdyrbrugreguleringen med ændringslov nr. 122 af 23. februar 2011 som en udmøntning af den politiske aftale om Grøn Vækst fra juni 2009. Af forarbejderne til loven fremgår bl.a., at reglerne har til formål at gennemføre habitatdirektivets art. 6, og at overholdelsen af det generelle beskyttelsesniveau som altovervejende hovedregel er tilstrækkeligt til opfyldelse af habitatdirektivets krav om at forhindre skade på sårbare Natura 2000-områder, jf. miljøministerens svar på spørgsmål 33, saml. 2010-11, 1. saml., lovforslag nr. L 12. Til trods for at reglerne om totaldeposition således gennemfører habitatdirektivets art. 6, stk. 2 og 3 – hvilket også fremgår af landsrettens præmisser – nævnte Højesteret ikke habitatdirektivet, men støttede i stedet resultatet på en ordlydsfortolkning af den dagældende husdyrgodkendelsesbekendtgørelses (2019/1261) § 39, stk. 7, under inddragelse af husdyrbruglovens forarbejder. Det må i den forbindelse bemærkes, at reglerne i husdyrgodkendelsesbekendtgørelsen om overholdelse af totaldepositionskravet ved revurdering af eksisterende godkendelser er vanskelig at forene med EU-Domstolens praksis om habitatdirektivets art. 6, stk. 2. EU-Domstolen har i sag C-399/14, Grüne Liga Sachsen m.fl., udtalt, at en eksisterende virksomhed kun er i overensstemmelse med habitatdirektivets art. 6, stk. 2, hvis det kan udelukkes, at aktiviteten medfører en væsentlig påvirkning af et Natura 2000-område. Er dette ikke tilfældet, skal der foretages en konsekvensvurdering, der lever op til kravene i direktivets art. 6, stk. 3, med henblik på at afgøre, om aktiviteten kan skade Natura 2000-området. Foreligger en sådan skadevirkning, kan aktiviteten kun fortsætte, hvis undtagelsen i art. 6, stk. 4, benyttes. De danske regler indebærer til forskel herfra, at hvis det ved revurderingen konstateres, at husdyrbruget ikke overholder det generelle beskyttelsesniveau for ammoniak, skal kommunen påbyde husdyrbruget at nedbringe ammoniakpåvirkningen (fx med ammoniakreducerende tiltag), uden at der foretages en konsekvensvurdering. Hertil kommer – som den ovenstående sag viser – at de danske regler giver kommunerne mulighed for at fastsætte en slags overgangsperiode af hensyn til husdyranlæggets forventede restlevetid. Som det fremgår af gennemgangen af retsgrundlaget i landsrettens dom, er denne ordning begrundet i et ønske om at undgå ekspropriative indgreb i husdyrbrugenes eksisterende virksomhed, så der ”i vidt omfang [kan] vælges andre løsninger end at betale erstatning”. Det ses ikke i disse forarbejder tillagt betydning, at myndighederne efter naturbeskyttelseslovens §§ 19 d og 19 e er forpligtet til at meddele påbud om at ophøre med drift, der kan skade Natura 2000-område, og at landmanden efter § 19 g i så fald har krav på fuld erstatning, og at disse regler var foranlediget af en åbningsskrivelse fra Kommissionen om manglende implementering af habitatdirektivets art. 6, stk. 2. Se Pagh og Haugsted: Fast ejendom – regulering og køb, 4. udg., 2022, s. 522 ff. samt MRF 2021.97 V, hvor et afslag på godkendelse af et husdyrbrug med henvisning til totaldepositionskravet ikke fandtes ugyldigt, uanset at den tidligere husdyrgodkendelsesbekendtgørelse (2014/1283) i strid med SMV-direktivet ikke var blevet undergivet strategisk miljøvurdering. Landsretten udtalte bl.a., at totaldepositionskravet er en relevant og sagligt velbegrundet måde at implementere habitatdirektivet på, og at der i tilfælde af en ophævelse af reglerne ville opstå en sådan mangel på klar regulering, at det ville indebære en risiko for skadelige virkninger på miljøet i strid med EU-rettens beskyttelsesformål ved, at der konkret kunne tillades større udledning end efter bekendtgørelsens grænseværdier.