MRF 2023.119

Højesterets dom af 1. juni 2023, 1. afd., sag BS-3521/2021-HJR
(Jens Peter Christensen, Thomas Rørdam, Michael Rekling, Kurt Rasmussen og Rikke Foersom)

A (adv. Søren Stenderup Jensen, besk.) mod Planklagenævnet (adv. Britta Moll Bown)

En borger, der boede privat ca. 2 km fra lokalplanområdet, havde ikke klageret over kommuneplantillæg og lokalplan for lokalcenter med dagligvarebutik, da borgerens interesse ikke var tilstrækkelig væsentlig, uden det kunne tillægges betydning, om borgeren ved deltagelse i den offentlige høring var omfattet af den berørte offentlighed i Århus-konventionens art. 9(2).

Frederikshavn Kommune vedtog i december 2017 kommuneplantillæg og lokalplan for et lokalcenter med mulighed for en dagligvarebutik i Sæby. Lokalplanen blev påklaget af borgeren A, der gjorde gældende, at lokalplanen var i modstrid med planlovens detailhandelsbestemmelser, og at redegørelseskravet ikke var opfyldt. A var bosat ca. 2 km fra lokalplanområdet og ejede via selskaber bygninger, der var udlejet til butikker, herunder en dagligvarebutik 760 meter fra lokalplanområdet. Planklagenævnet, der udskilte spørgsmål om klageret til særskilt behandling, lagde til grund, at efter planlovens § 58, stk. 2, er klageret betinget af, at klager har ’retlig interesse’, hvilket under hensyn til planlovens formål fortolkes bredt, så borgere med tilknytning til lokalområdet som grundejer, beboer, arbejdstager, erhvervsdrivende eller lokal forening og lignende normalt anses for klageberettigede. Selv om konkurrencemæssige hensyn efter lovændringen i 2017 må anses for en interesse, der kan begrunde klageret, kan en ideel interesse i at overholde planlovens regler om butikker ikke begrunde klageret. Efter en samlet vurdering fandt nævnet, at A ikke var klageberettiget, idet nævnet afviste, at Århus-konventionen kunne føre til et andet resultat (MAD 2018.136 Pkn). A indbragte afgørelsen for domstolene med påstand om ophævelse af nævnets afvisningsafgørelse som ugyldig, hvor A bl.a. gjorde gældende, at A havde deltaget i den offentlige høring af lokalplanforslag og kommuneplantillæg, og at A var ejer af ejendomme tættere ved lokalplanområdet, og at A derfor på grundlag af Århus-konventionens art. 9(2) havde klageret. Byretten gav Planklagenævnet medhold med henvisning til, at A hverken som borger eller som ejer af ejendomme var berørt på en måde, der adskilte sig fra en meget bred kreds af borgere, idet A ikke boede i nærheden af området eller ejede selskaber beliggende i lokalplanområdet, og da A ikke drev butik, men alene udlejede ejendomme til butiksformål uden for lokalplanområdet, hvorfor hensynet til A’s erhvervsaktivitet heller ikke kunne begrunde klageret. A ankede til landsretten, der supplerende lagde til grund, at Planklagenævnet havde ændret praksis, så klageret alene er betinget af, at klager har en væsentlig interesse i sagen og ikke en væsentlig individuel interesse, og at A havde oplyst, at hun alene klagede som borger og ikke som erhvervsdrivende, hvilket dog ikke udelukkede, at erhvervshensyn kunne indgå i vurderingen af klageberettigelsen. Efter en samlet vurdering fandt landsretten, at A ikke havde en sådan væsentlig interesse i sagen, at det kunne begrunde klageret, idet landsretten bl.a. henviste til, at Århus-konventionens regler om prøvelsesadgang var gennemført i dansk ret ved lov 2000/447, og at der ikke i den forbindelse var sket ændring af planlovens klagebestemmelser, og at A’s deltagelse i den offentlige høring ikke i sig selv medførte, at A var klageberettiget. Med Procesbevillingsnævnets tilladelse blev landsrettens dom anket til Højesteret, hvor A anmodede om præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen vedrørende fortolkning af Århus-konventionens art. 9(2). Anmodningen blev afvist af Højesteret i kendelse af 21. september 2022 (vedlagt som bilag efter dommen). Højesteret lagde til grund, at efter Århus-konventionens art. 9(2) skal Danmark inden for rammerne af sin nationale lovgivning sikre, at medlemmer af den berørte offentlighed, som har tilstrækkelig interesse, har adgang til klage- og domstolsprøvelse, og at Danmark ved gennemførelsen af Århus-konventionen ved lov 2000/447 ikke havde ændret planlovens regler om klageadgang, hvorefter denne er betinget af ’retlig interesse’. Højesteret lagde videre til grund, at EU-Domstolen i bl.a. sag C-570/13 og sag C-826/18 (MRF 2021.28) har et vidt skøn mht. at fastsætte, hvad der er en tilstrækkelig interesse. I forhold til den konkrete sag lagde Højesteret herefter vægt på, at A hverken var bosiddende, ejer eller erhvervsdrivende inden for lokalplanområdet, hvorfor det måtte bero på en samlet vurdering af de konkrete omstændigheder, om A efter planlovens § 59, stk. 1, jf. Århus-konventionens artikel 9(2), var berettiget til at klage over de omhandlede afgørelser. Herefter tiltrådte Højesteret af de af landsretten anførte grunde, at A ikke havde ”tilstrækkelig interesse”, og at det dermed var uden betydning for A’s klageadgang efter planlovens § 59, stk. 1, om A må anses for omfattet af ”den berørte offentlighed” efter Århus-konventionens art. 9(2).

Kommentar: Dommen påkalder sig principiel interesse af flere grunde. For det første må især landsrettens dom tages som udtryk for, at ændringen af planloven i 2017 betyder, at konkurrence- og erhvervshensyn er en interesse, der er værnet af planloven og som følge heraf kan begrunde klageret, hvilket før lovændringen i 2017 måtte anses for tvivlsomt, jf. U 2010.2142 H. For det andet fremgår af landsrettens dom, at Planklagenævnet har ændret praksis, så der ikke kræves ’væsentlig individuel interesse’, men alene en væsentlig interesse. Det er noget svært at genfinde denne praksisændring, der dog næppe ændrer ved, at klager stadig skal være berørt på en måde, der adskiller sig fra en ubestemt større kreds af borgere. Et tredje og endnu mere principielt spørgsmål i sagen var, om A som aktiv deltager i den offentlige høring om lokalplanforslaget kunne anses for en del af den berørte offentlighed, og om A på dette grundlag havde klageret på grundlag af Århus-konventionens art. 9(2). Dette ønskede A forelagt for EU-Domstolen, hvilket Planklagenævnet modsatte sig med henvisning til, at dette var besvaret af hidtidig praksis fra EU-Domstolen. Højesteret gav efter en fyldig gengivelse af dommene i sag C-570/13 og sag C-826/18 (MRF 2021.28) nævnet medhold og afviste præjudiciel forelæggelse, da der efter EU-Domstolens ikke forelå rimelig om fortolkningen af Århus-konventionens art. 9(2) (kendelsen om præjudiciel forelæggelse er vedlagt som bilag efter dommen). I Højesterets afgørelse af hovedsagen anførte Højesteret, at Århus-konventionen var gennemført i dansk ret ved en lovændring i 2000, hvor der i planloven blev indføjet en regel om foreningers klageadgang, mens reglen om individuel klageadgang ikke blev ændret. Højesteret fremhævede herefter, at Århus-konventionens art. 9(2) ifølge EU-Domstolens praksis ikke kræver, at alle individuelle personer, der er omfattet af ’den berørte offentlighed’ har klageret, men at der tillige er krav om tilstrækkelig interesse, hvor medlemsstaterne råder over et vidt skøn. Med henvisning til, at A ikke fandtes at have en tilstrækkelig interesse, tiltrådte Højesteret herefter, at A ikke havde klageret.

Mere generelt kan om dommen anføres, at Århus-konventionens art. 9(2) ikke vedrører klageret over planer, men over konkrete projekter, hvorfor art. 9(2) egentlig ikke omfatter kommuneplantillæg og lokalplaner. I den foreliggende sag vil art. 9(2) i stedet være relevant i relation til en VVM-screening af lokalcentret efter miljøvurderingslovens § 21 eller en VVM-tilladelse til projektet efter lovens § 25. Et spørgsmål, som ikke ses behandlet nærmere i dommen, var, om klageret over et kommuneplantillæg skal vurderes på samme måde som klageret over en lokalplan, hvilket ingenlunde forekommer givet, da et kommuneplantillæg i sagens natur er udtryk for en overordnet disposition, der dermed også har karakter af en stillingtagen til de mere indirekte virkninger på andre dele af kommunen af planlægning i et bestemt område af kommunen, hvilket kan begrunde, at klageretten må bedømmes lidt anderledes.

Link til byrettens, landsrettens og Højesterets domme. (Højesterets kendelse af 21. september 2022 om præjudiciel forelæggelse i sagen er vedlagt som bilag efter dommene.)