MRF 2023.11
EU-Domstolens dom af 16. marts 2023, 3. afd., sag C-174/21, Kommissionen mod Bulgarien (Double manquement - Pollution par les PM10)
Afvist Kommissionens krav om bøde og tvangsbøder mod Bulgarien efter TEUF art. 260(2) for ikke at opfylde tidligere traktatbrudsdom i sag C-488/15, da Kommissionen ikke entydigt havde godtgjort, hvilke bestemte dele af den tidligere dom, der ikke var opfyldt, og det ikke påhvilede Bulgarien at dokumentere opfyldelsen af dommen.
Det fremgår af art. 13 i luftrammedirektivet (2008/50), at alle medlemsstater i 2010 skulle sikre, at de i direktivets bilag XI fastsatte grænseværdier for koncentrationer af små partikler (PM10) i luften var overholdt. Efter art. 22 havde medlemsstaterne dog mulighed for i bestemte zoner at søge om midlertidig fritagelse. I zoner, hvor Kommissionen ikke havde meddelt fritagelse, er medlemsstaterne efter art. 23 forpligtet til at vedtage handlingsplaner, hvis direktivets grænseværdier overskrides. I 2009 ansøgte Bulgarien efter art. 22 om midlertidig fritagelse i bestemte zoner, hvilket Kommissionen afslog. Efterfølgende anlagde Kommissionen traktatbrudssag mod Bulgarien, hvor Kommissionen gjorde gældende, at Bulgarien i en række byzoner havde overtrådt luftrammedirektivet mht. PM10 og undladt at træffe effektive foranstaltninger. Kommissionen fik medhold i sag C-488/15 fra april 2017, hvor EU-Domstolen afsagde dom om, at Bulgarien ”har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 13, stk. 1, i direktiv 2008/50, sammenholdt med bilag XI hertil, ved systematisk og vedvarende fra og med 2007 til og med 2014 at overskride såvel den daglige som den årlige grænseværdi for PM10-koncentrationer i følgende zoner og bymæssige områder [...] ved systematisk og vedvarende fra 2007 til og med 2014 at overskride den daglige grænseværdifor PM10-koncentrationer inden for zonen […] i årene 2007, 2008 og fra og med 2010 til og med 2014 den årlige grænseværdi for PM10-koncentrationer inden for den samme zone”. Ved flere skrivelser redegjorde Bulgarien for, hvilke foranstaltninger Bulgarien havde iværksat for at opfylde dommen i sag C-488/15. Da Kommissionen fandt, at foranstaltningerne ikke var tilstrækkelige, anlagde Kommissionen sag mod Bulgarien med påstand om bøde og tvangsbøder efter TEUF art. 260(2), hvor Polen intervenerede til fordel for Bulgarien. EU-Domstolen lagde til grund, at formålet med TEUF art. 260(2) om tvangsbøder er at tilskynde en forsømmelig medlemsstat til at opfylde dommen. Dette betyder, at Kommissionen først skal fremsende en åbningsskrivelse, hvor det tydeligt skal fremgå, hvilke dele af den tidligere dom, som ikke er opfyldt på referencetidspunktet som anført i åbningsskrivelsen, hvilket i denne sag var den 9. februar 2019. I den foreliggende havde Kommissionen ikke med den fornødne klarhed godtgjort, at den tidligere dom ikke var opfyldt på referencetidspunktet. Kommissionen havde i åbningsskrivelsen således alene anført, at overskridelsen af grænseværdierne var fortsat i flere zoner uden en klar forbedring frem til den 9. februar 2019. EU-Domstolen afviste herefter Kommissionens søgsmål, idet den anførte: ”Ved ikke i åbningsskrivelsen at have gjort gældende og umiddelbart med den nødvendige klarhed godtgjort den nødvendige forudsætning, at [dommen fra april 2017] fortsat skulle være opfyldt på referencetidspunktet, for så vidt angår de zoner og bymæssige områder, der er omfattet af denne skrivelse, har Kommissionen ikke gyldigt gjort gældende, at Republikken Bulgarien har tilsidesat sin forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af” dommen i sag C-488/15 (præmis 31).
Kommentar: Dommen illustrerer en del af de juridiske udfordringer, når medlemsstaterne skal pålægges tvangsbøder efter TEUF art. 260(2) for ikke at opfylde en dom i en tidligere traktatbrudssag. Problemet er, at dommen i en traktatbrudssag anfører, hvad der er overtrådt – men dommen angiver ikke, hvad der konkret skal gøres. Hvor EU-Domstolen har afsagt kendelse om opsættende virkning af sagsanlæg, er det forholdsvis ukompliceret som i sag C-121/21 (MRF 2021.197), og i nogle domme er det mindre kompliceret at fastlægge, hvilke foranstaltninger der skal iværksættes for at opfylde dommen som f.eks. sag C-261/18 om manglende VVM af en vindmøllepark. I forhold til luftrammedirektivets regler lader dette sig imidlertid ikke besvare så enkelt, når en dømt medlemsstat har iværksat foranstaltninger, der begrænser luftforureningen og herunder vedtaget planer for nedbringelse af luftforureningen. Det forekommer derfor velbegrundet, at EU-Domstolen stiller krav til Kommissionen om klarhed med hensyn til, hvilke konkrete foranstaltninger der mangler for at opfylde en tidligere dom, når der pålægges tvangsbøder. Dommen må derfor også opfattes som udtryk for, at det er ikke er medlemsstaten, der skal dokumentere, at dommen er opfyldt, hvilket synes forudsat i Kommissionens argumentation.