MRF 2023.101
EU-Domstolens dom af 6. juli 2023, 7. afd., sag C-166/22, Hellfire Massy Residents Association
Ikke krav om, at procedurer efter habitatdirektivets art. 12 og 16 om bilag IV-arter skal integreres i tilladelsesprocedurer for konkrete projekter. Såfremt et projekt er VVM-pligtigt, skal miljøvurderingen dog gøre det muligt at afgøre, om projektet på datoen for miljøvurderingen kan have virkninger på bilag IV-arter i strid med art. 12. Hvis det er nødvendigt at fravige art. 12, må VVM-tilladelse ikke meddeles, inden tilladelse til fravigelsen er opnået.
I juni 2020 meddelte de irske myndigheder tilladelse til etablering af et besøgscenter i nærheden af en historisk ruin på Montpelier Hill syd for Dublin. Projektet omfattede foruden selve besøgscentret en fodgængerbro, omdannelse af en nåleskov til løvskov og bevaringsarbejder på eksisterende strukturer. Forud for tilladelsen var der udarbejdet en miljøkonsekvensvurdering og en Natura 2000-konsekvensvurdering, der konkluderede, at projektets miljøpåvirkninger ville være acceptable under forudsætning af, at en række vilkår blev overholdt. En lokal beboerforening indbragte tilladelsen for de irske domstole og gjorde i den forbindelse bl.a. gældende, at habitatdirektivets art. 12 og 16 om beskyttelse af bilag IV-arter ikke var implementeret korrekt i irsk ret. Beboerforeningen (BF) anførte, at irsk lovgivning blot gengav ordlyden af bestemmelserne, uden at undtagelsesmuligheden i art. 16 udgjorde en integreret del af tilladelsesprocedurerne for konkrete projekter. Ifølge BF betød dette, at det var op til bygherren selv, om der blev ansøgt om fravigelse efter habitatdirektivets art. 16 hos den kompetente myndighed, hvilket alene var sanktioneret med en generel strafbestemmelse, som ikke sikrede en streng beskyttelse af bilag IV-arter. BF gjorde endvidere gældende, at irsk lovgivning ikke fastsatte bestemmelser om en passende offentlig deltagelse i procedurer efter habitatdirektivets art. 12 og 16. I en dom af 2. juli 2021 fandt den irske domstol, at tilladelsen til besøgscentret ikke var ugyldig, bl.a. fordi det på tidspunktet for meddelelsen af VVM-tilladelsen ikke var godtgjort, at det var nødvendigt at fravige habitatdirektivets art. 12. Den irske domstol udskød dog spørgsmålet om gyldigheden af den irske gennemførelseslovgivning med henblik på en præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen, der navnlig angik, om habitatdirektivet kræver, at der i national ret fastsættes regler om en tilladelsesprocedure med henblik på at afgøre, om der skal ansøges om fravigelse efter art. 16 pga. forhold, der er konstateret efter udstedelsen af tilladelsen til et projekt. EU-Domstolen bemærkede indledningsvis, at habitatdirektivets art. 12 og 16 ikke er begrænset til projekter i VVM-direktivets forstand, men omfatter alle menneskelige aktiviteter, og at de to direktiver ikke kræver, at fravigelsesadgangen i habitatdirektivets art. 16 skal være integreret i procedurerne for tilladelse til sådanne projekter, eller at der fastsættes bestemte regler om offentlig deltagelse i fravigelsesproceduren. VVM-direktivets bestemmelser om integrering af miljøvurderinger og overvågningsforanstaltninger ændrede ikke herved. Da den irske lovgivning ordret gengav det væsentlige i indholdet af habitatdirektivets art. 12 og 16 og kriminaliserede handlinger, som efter art. 12 skal forbydes, havde Irland vedtaget en fuldstændig lovramme til gennemførelse af bestemmelserne. Både habitatdirektivet og de irske gennemførelsesbestemmelser skal dog fortolkes og anvendes i overensstemmelse med krav, der følger af anden EU-lovgivning og af internationale konventioner, der er bindende for EU, herunder VVM-direktivet og Århus-konventionen. Med henvisning til sag C-463/20, Namur Est (MRF 2022.11) fastslog Domstolen, at når et projekt kræver udarbejdelse af en miljøvurdering efter VVM-direktivet, skal bygherren ansøge om og opnå dispensation fra habitatdirektivets art. 12 og 13, inden der kan meddeles VVM-tilladelse til det pågældende projekt. I hovedsagen havde den irske domstol imidlertid i dommen af 2. juli 2021 fastslået, at det på tidspunktet for meddelelsen af VVM-tilladelsen ikke var godtgjort, at det var nødvendigt at opnå en fravigelse efter habitatdirektivets art. 16. I et sådant tilfælde er der ikke krav om at opnå tilladelse til fravigelsen efter art. 16 forud for VVM-tilladelsen til projektet. I den forbindelse bemærkede Domstolen dog, at en miljøkonsekvensvurdering efter VVM-direktivets art. 3(1)(b) bl.a. skal påvise, beskrive og vurdere et projekts væsentlige direkte og indirekte virkninger på den biologiske mangfoldighed med særlig vægt på bilag IV-arter, og at den derfor skal gøre det muligt at afgøre, om projektet på datoen for miljøvurderingen kan påvirke bilag IV-arter på en måde, der er forbudt efter habitatdirektivets art. 12. Endelig bemærkede Domstolen, at da den irske tvist ikke vedrørte en fravigelse efter habitatdirektivets art. 16, tog Domstolen ikke stilling til, om og under hvilke betingelser medlemmerne af den berørte offentlighed kan støtte ret på Århus-konventionen med henblik på at deltage i den administrative procedure vedr. en sådan fravigelse.
Kommentar: Sagen vedrører to praktisk væsentlige spørgsmål om gennemførelsen og anvendelsen af habitatdirektivets regler om beskyttelse af bilag IV-arter. På den ene side fastslog EU-Domstolen, at det ikke er et krav, at habitatdirektivets art. 12 og 16 integreres i procedurerne for tilladelse til konkrete projekter omfattet af VVM-direktivets definition, bl.a. fordi reglerne om beskyttelse af bilag IV-arter omfatter alle menneskelige aktiviteter. Der er derfor tilstrækkeligt, at der i national ret vedtages et generelt forbud mod handlinger i strid med habitatdirektivets art. 12 med mulighed for dispensation efter kriterierne i art. 16, når overtrædelse af forbuddene er strafsanktioneret. Det må i den forbindelse erindres, at EU-Domstolen tillige har fastslået, at den fuldstændige gennemførelse af habitatdirektivets art. 12 ikke kun kræver, at medlemsstaterne indfører en fuldstændig lovramme, men også, at de iværksætter konkrete og specifikke beskyttelsesforanstaltninger, herunder fører tilsyn og kontrol med efterlevelsen af bestemmelserne, jf. bl.a. sag C-103/00 og sag C-504/14, der begge vedrørte utilstrækkelig beskyttelse af havskildpadder i Grækenland. På den anden side fastslog EU-Domstolen i sag C-166/22, at såfremt et projekt er VVM-pligtigt, vil det være i strid med VVM-direktivet at meddele tilladelse til et projekt, før der er meddelt dispensation efter habitatdirektivets art. 16. Hvorvidt en sådan dispensation er nødvendig, må efter dommen afgøres på tidspunktet for meddelelsen af tilladelsen på grundlag af de tilvejebragte oplysninger i bl.a. miljøkonsekvensrapporten. Domstolen præciserede i den forbindelse, at miljøkonsekvensrapporten skal være fuldstændig og gøre det muligt at afgøre, om projektet på datoen for miljøvurderingen kan have virkninger på bilag IV-arter, der er forbudt efter habitatdirektivets art. 12. Sammenholdes dommen i sag C-166/22 med sag C-463/20, Namur Est (MRF 2022.11), må retsstillingen herefter være den, at der kan meddeles VVM-tilladelse til et projekt, når miljøkonsekvensrapporten udtømmende belyser, om projektet vil kræve fravigelse af art. 12, og dette ikke er tilfældet. Hvis det efter meddelelsen af VVM-tilladelsen viser sig, at projektet alligevel kræver fravigelse af art. 12, følger det imidlertid af sag C-463/20 Namur Est, at offentligheden skal inddrages i forbindelse med tilladelsen til at fravige art. 12, og det vil skulle påklages af NGO’er. Dette er der ikke taget højde for i artsfredningsbekendtgørelsen, der ikke indeholder en særlig procedure for inddragelse af den berørte offentlighed forud for Miljøstyrelsens tilladelser til at fravige hovedreglen i habitatdirektivets art. 12, ligesom der ikke er klageadgang over Miljøstyrelsens tilladelser efter artsfredningsbekendtgørelsen. Endelig er der grund til at fremhæve, at begrundelsen for denne fortolkning i sag C-166/22 er, at art. 12 ikke begrænser sig til projekter, men forbyder alle aktiviteter, der har de i art. 12 anførte skadelige virkninger på bilag IV-arter, når der ikke er meddelt tilladelse efter art. 16. Dette svarer til den danske gennemførelse af habitatdirektivets art. 12 i naturbeskyttelseslovens § 29 a og § 65, stk. 3, hvor det dog må konstateres, at der ikke ses eksempler i dansk praksis på, at forbuddet i naturbeskyttelseslovens § 29 a er anvendt på en ellers lovlig igangværende aktivitet. Se uddybende Pagh og Haugsted: Fast ejendom – regulering og køb, 4. udg., 2022, s. 551-554.