MRF 2022.209
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 14. juli 2022, j.nr. 21/14347
E var rette adressat for påbud om lovliggørelse af tilstandsændringer i § 3-beskyttet vandløb og mose på E’s ejendom, da E ikke kunne godtgøre, at opgravningsarbejdet var foretaget af en i forhold til ham udefrakommende/fremmed person.
Sagen omhandlede ulovlige tilstandsændringer i et vandløb og en mose omfattet af naturbeskyttelseslovens § 3 på E’s ejendom i Fredensborg Kommune. Vandløbet var beliggende i skel mod en naboejendom og passerede gennem den beskyttede mose på den sydlige del af E’s ejendom. I oktober 2020 modtog Fredensborg Kommune en anmeldelse om graveaktiviteter i beskyttet natur primært udført på naboejendommen til E’s ejendom. Efter besigtigelse af området konstaterede kommunen, at der var sket bortgravning, grøftning og etablering af nye dræn i beskyttede moser, eng og vandløb på i alt fem ejendomme, herunder E’s ejendom. Arbejderne blev estimeret til at påvirke et samlet areal på ca. 19.000 m2 og var ifølge kommunen foretaget af Fredensborg Korn- og Maskinanpartsselskab, der var ejet af E’s nabo. På denne baggrund varslede kommunen påbud om lovliggørelse af forholdene på E’s ejendom over for E som ejer, jf. naturbeskyttelseslovens § 73, stk. 5, og § 74, stk. 1. E oplyste i den forbindelse, at han ikke havde udført, accepteret eller været bekendt med gravearbejdet på det meste af vandløbsstrækningen i skellet, der var blevet udført, mens han ikke var hjemme. På en del af strækningen havde E dog betalt for en opgravning af vandløbet, som han anså for sædvanlig vedligeholdelse, der ikke krævede dispensation fra § 3. Kommunen vurderede imidlertid, at E stiltiende havde accepteret alle arbejder, der var foretaget på ejendommen, da E ikke kunne have undgået at lægge mærke til arbejdet, der havde stået på over flere dage, ligesom E havde talt med den udførende maskinfører om, at maskinføreren kunne køre hen over E’s ejendom for at udføre arbejde i mosen. Kommunen meddelte på den baggrund påbud til E om at retablere hele vandløbsstrækningen og den beskyttede mose på den sydlige del af ejendommen, hvor der var foretaget påfyldning og bearbejdning af det oprensede materiale. Påbuddet blev påklaget af E. Miljø- og Fødevareklagenævnet (formanden) fandt, at det udførte gravearbejdet i vandløbet ikke havde karakter af sædvanlig vedligeholdelse og derfor var i strid med naturbeskyttelseslovens § 3. Spørgsmålet var herefter, om E som ejer var rette adressat for lovliggørelsespåbuddet. Efter naturbeskyttelseslovens § 74, stk. 1, påhviler det den til enhver tid værende ejer eller bruger af ejendommen at lovliggøre et ulovligt forhold. Nævnet bemærkede, at pligten til at berigtige et ulovligt forhold på ejendommen er knyttet til den objektive omstændighed, at den pågældende aktuelt er ejer af ejendommen, og i bl.a. forarbejderne til naturbeskyttelsesloven betegnes som et ”objektivt grundejeransvar”. Med henvisning til MAD 2016.153 Ø om den tilsvarende bestemmelse i museumsloven udtalte nævnet, at det var uden betydning i forhold til lovliggørelsespligten, om ejeren havde handlet culpøst. Nævnet tilføjede imidlertid, at ”[e]fter administrativ praksis stilles der dog ikke krav om genopretning til lovlig tilstand eller betaling herfor af grundejer eller bruger, hvor det beviseligt er en fremmed, der er trængt ind på ejendommen og har foretaget den ulovlige ændring af tilstanden”, idet dette dog forudsætter, at ”ejeren kan godtgøre, at tilstandsændringen skyldes en i forhold til ham fremmed/udefrakommende person”. Nævnet har ikke mulighed for at foretage en nærmere bevismæssig afklaring, herunder vidneafhøring, men må i stedet foretage en samlet vurdering af de i sagen fremlagte oplysninger. For så vidt angik den del af vandløbsstrækningen, hvor E selv havde fået udført oprensning, var arbejdet ikke udført af en i forhold til E uvedkommende tredjemand, hvorfor E for denne del var rette påbudsadressat. For så vidt angik den resterende vandløbsstrækning og deponering af opgravet materiale i den beskyttede mose fandt nævnet det ikke godtgjort, at arbejdet var foretaget af en i forhold til E udefrakommende/fremmed person, da E i den omhandlede periode havde været i dialog med den udførende entreprenør, da E havde indvilget i, at entreprenøren måtte køre over hans ejendom for at udføre arbejde i mosen, og da E ikke umiddelbart efter at være blevet bekendt med oprensningen havde anmeldt forholdet til kommunen eller reageret over for naboen. Det forhold, at E ikke selv havde betalt for oprensningen i denne del af vandløbet, kunne ikke føre til et andet resultat. E’s mulighed for at gøre regres over for den ansvarlige skadevolder var heller ikke relevant ved bedømmelsen af, hvem der var rette påbudsadressat. På denne baggrund fandt nævnet i det hele, at påbuddet med rette var meddelt E som ejer af ejendommen, hvorfor nævnet stadfæstede kommunens påbud retablering af vandløbet og mosen på E’s ejendom.
Kommentar: Afgørelsen i denne sag giver anledning til tre bemærkninger, hvor den første vedrører det principielle spørgsmål om rette påbudsadressat. I de fleste love på miljøområdet – herunder i naturbeskyttelseslovens § 74, stk. 1 – findes en bestemmelse om, at ejeren af en ejendom er forpligtet til at lovliggøre ulovlige forhold på ejendommen. I ovenstående sag uddybede Miljø- og Fødevareklagenævnet, hvad der ligger i dette grundejeransvar. Beskrivelsen af ansvarets karakter i afgørelsen bygger navnlig på forarbejderne til en ændringslov fra 2008 om implementering af miljøansvarsdirektivet (lovforslag nr. 118 af 12. marts 2008), der dog i denne sammenhæng har karakter af efterarbejder. Det er således netop ikke retvisende, når ansvaret i disse lovbemærkninger er beskrevet som et ”ubetinget grundejeransvar”, idet ejeren ikke hæfter ubetinget for hændelser eller forhold, som ikke kan henføres til ejeren, hvilket dog ikke er ensbetydende med, at ejeren skal have handlet culpøst. Det er derfor mere korrekt at anse naturbeskyttelseslovens § 74, stk. 1, for en regel om, at en ejer af en ejendom succederer i tidligere ejeres lovliggørelsespligt. For en uddybende behandling af disse spørgsmål se Pagh i Udsen m.fl.: Festskrift til Mads Bryde Andersen, 2018, s. 779 ff. (særligt s. 790 ff.). Oplysningerne i ovenstående sag tyder på, at ejeren som minimum havde accepteret, at der blev foretaget tilstandsændringer i vandløbet og mosen, og at ejeren derfor måtte anses rette påbudsadressat. Det forekommer derimod for vidtgående, når Miljø- og Fødevareklagenævnet antager, at det påhviler ejeren at godtgøre, at det er en i forhold til ham udefrakommende/fremmed person, der har forårsaget det ulovlige forhold. Ejeren vil selvsagt ofte være nærmest til at fremlægge oplysninger, der taler til vedkommendes fordel, men det ændrer ikke ved, at påbudsmyndigheden (og rekursinstansen) efter officialprincippet er forpligtet til at oplyse sagen i et sådant omfang, at der kan udstedes lovliggørelsespåbud, og at ejeren ikke uden hjemmel kan pålægges denne ”bevisbyrde”.
Den anden bemærkning, som afgørelsen giver anledning til, angår indholdet af lovliggørelsespåbuddet. Det fremgår adskillige steder af Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse, at kommunen påbød E at ”retablere” vandløbet og mosen, uden det dog fremgår, hvad der mere præcist ligger heri. Aktive foranstaltninger til retablering af den tidligere naturtilstand kan ikke antages at være hjemlet i naturbeskyttelseslovens § 73, stk. 5, jf. MRF 2021.235 Mfk med kommentar og uddybende Pagh: TfM 2016, s. 237. Se derimod MAD 2017.252 B og MAD 2017.415 V. I ovenstående sag kommenterede Miljø- og Fødevareklagenævnet ikke dette forhold, hvilket dog kan forklares med, at nævnet efter naturbeskyttelseslovens § 78, skt. 1, 2. pkt., ikke kan prøve lovliggørelsespåbud efter § 73, stk. 5, idet nævnet dog anser sig for kompetent til at prøve, om der foreligger et forhold i strid med loven (og hvem der er rette påbudsadressat).
Endelig – for det tredje – må det give anledning til undren, at det ikke er oplyst i afgørelsen, om kommunen forud for meddelelse af lovliggørelsespåbuddet havde vurderet, om der var grundlag for at meddele lovliggørende dispensation til de ulovlige forhold på E’s ejendom. Tilsynsmyndigheden har som følge af proportionalitetsprincippet pligt til at vurdere, om der kan meddeles dispensation til et forhold i strid med f.eks. naturbeskyttelsesloven eller planloven, inden der meddeles påbud om fysisk lovliggørelse, uanset om der er ansøgt herom, jf. f.eks. MRF 2021.252 Pkn. I alle tilfælde vil en manglende stillingtagen hertil sædvanligvis hindre en efterfølgende strafferetlig håndhævelse af påbuddet ved tvangsbøder, jf. Annette Møller-Sørensen, Administrativ håndhævelse, 2003, s. 159.