MRF 2021.52
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 11. februar 2021, j.nr. 20/12190
Silkeborg Kommunes afgørelse efter vandløbsloven om ikke at standse grødeskæring af Gudenåen, fordi grødeskæring var i overensstemmelse med en udtalelse fra miljø- og fødevareministeren, ophævet og hjemvist med henvisning til mangelfuld begrundelse og med bemærkning om, at ekstraordinær grødeskæring kan kræve dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3 og afgørelse efter habitatbekendtgørelsens § 6.
Efter henvendelse fra Danmarks Naturfredningsforening traf Silkeborg Kommune den 3. september 2020 afgørelse efter vandløbslovens § 27 om, at kommunen ikke agtede at standse en igangværende grødeskæring i Gudenåen mellem Silkeborg Langsø og Tange Sø, da grødeskæringen skete i overensstemmelse med en udtalelse fra miljø- og fødevareministeren fra 5. oktober 2015. Gudenåen er et offentligt vandløb, der er omfattet af naturbeskyttelseslovens § 3 og vandløbsregulativ (Regulativ for Gudenåen af 24. februar 2000 med bilag fra februar 2001 samt et tillægsregulativ fra 25. november 2004). Gudenåen er endvidere udlagt som Natura 2000-område. Af miljø- og fødevareministerens udtalelse fra 5. oktober 2015 fremgik bl.a., at kommunen på baggrund af tillægsregulativet til Gudenåen kunne foretage hyppigere grødeskæringer i ”ualmindelige situationer”, og at vedligeholdelse i overensstemmelse med et vandløbsregulativ, herunder tillægsregulativet, ikke krævede dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3. Kommunens afgørelse blev påklaget af Danmarks Naturfredningsforening, der bl.a. anførte, at betingelserne for at iværksætte ekstraordinær grødeskæring ikke var opfyldte, at der ikke var meddelt dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3, og at der ikke var foretaget en habitatvurdering. Miljø- og Fødevareklagenævnet (formanden) fandt alene anledning til at behandle, hvorvidt afgørelsen var i overensstemmelse med forvaltningslovens begrundelseskrav med henvisning til forarbejderne til § 11, stk. 1 i lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet, hvorefter nævnet har mulighed for og efter omstændighederne har pligt til at inddrage andre forhold end det, der er klaget over. Nævnet lagde til grund, at kommunen havde truffet afgørelse efter vandløbslovens § 27, jf. § 31, om, at Gudenåen på strækningen mellem Silkeborg Langsø og Tange Sø var grødeskåret i henhold til de i regulativ fastsatte bestemmelser for vandløbet. Nævnet fandt, at den påklagede afgørelse ikke opfyldte begrundelseskravet i forvaltningslovens § 24 med henvisning til, at afgørelsen ikke indeholdt en nærmere redegørelse for, hvilke oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, der var indgået i sagens behandling, og om hvilke hovedhensyn der havde været bestemmende for kommunens skønsmæssige vurdering af sagen. Nævnet lagde endvidere vægt på, at det ikke af begrundelsen fremgik, hvorfor den pågældende grødeskæring var i overensstemmelse med regulativet, at der ikke i afgørelsen var henvist til relevante retsregler, og at kommunens henvisning til miljø- og fødevareministerens udtalelse af 5. oktober 2015 ikke kunne træde i stedet for en konkret begrundelse i overensstemmelse med forvaltningslovens § 24. Miljø- og Fødevareklagenævnet fandt, at den manglende begrundelse var en væsentlig retlig mangel, hvorfor kommunens afgørelse blev ophævet og hjemvist. I forbindelse med hjemvisningen anførte nævnet, at vandløbsregulativets angivelse af ekstraordinær grødeskæring ikke i sig selv medfører, at arbejdet er at betragte som sædvanligt vandløbsvedligeholdelse i relation til naturbeskyttelseslovens § 3. Grødeskæringen kunne derfor være betinget af en dispensation efter naturbeskyttelseslovens § 65, stk. 2, og tillige kræve en habitatvurdering efter habitatdirektivet og habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 1, jf. § 7, stk. 2, nr. 1. Nævnet bemærkede afslutningsvis, at det ikke af sagen fremgik, om tillægsregulativet fra november 2004 havde været undergivet en strategisk miljøvurdering efter miljøvurderingslovens regler.
Kommentar: Klagenævnets ophævelse og hjemvisning må tiltrædes. En skriftlig udtalelse fra en minister kan fortsat ikke erstatte forvaltningslovens krav til begrundelse af en konkret afgørelse om, at den ekstra grødeskæring er i overensstemmelse med regulativet.
Det er også udmærket, at Miljø- og Fødevareklagenævnet kommer med anvisninger til kommunen sammen med hjemvisningen. I den sammenhæng burde Miljø- og Fødevareklagenævnet dog have opdaget Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse af 24. oktober 2012 (MAD 2012.3060 Nmk) om Gudenåens vandløbsregulativ og de ændringer, som Skov- og Naturstyrelsen samt Aarhus Amt havde vedtaget i 2001 og 2004 med tillægsregulativ, der bl.a. omfattede nye bestemmelser om ekstraordinær grødeskæring. I afgørelsen fra 2012 fastslog et enigt klagenævn, at de ”formløst tilvejebragt ændring af centrale bestemmelser i regulativet […] var i strid med bekendtgørelsens § 14, hvorefter også ændringer i og tilføjelser til regulativer skal følge den sædvanlige procedure bl.a. med høring af offentligheden i mindst 8 uger”. Da ændringen var sket for mere end 10 år siden, og regulativet var administreret på grundlag af disse ændringer i denne periode, fandt et flertal i nævnet, at regulativet alligevel måtte ”anses for det administrationsgrundlag, som kommunen skal følge ved administrationen og vedligeholdelsen af Gudenåen”. Som følge heraf fandt Natur- og Miljøklagenævnet i 2012, at der ikke var grundlag for at underkende Silkeborg Kommunes afgørelse om, at den i 2009, 2010 og 2011 gennemførte grødeskæringen var udført i overensstemmelse med de bestemmelser i vandløbsregulativet. Da vandløbsregulativet ikke siden er ændret, er spørgsmålet med andre ord, om Miljø- og Fødevareklagenævnet i dag vil underkende den tidligere afgørelse fra Natur- og Miljøklagenævnet fra 2012, og det kan virke lidt underligt, at dette vanskelige spørgsmål i første omgang returneres til Silkeborg Kommune. Det drejer sig trods alt om Gudenåen, som er Danmarks største vandløb, hvor store dele af Gudenåen er udlagt til Natura 2000-område.
Endvidere må det bemærkes, at Miljø- og Fødevareklagenævnet alene sætter spørgsmålet om habitatreglerne i forbindelse med en eventuel dispensation til vandløbsvedligeholdelsen efter naturbeskyttelseslovens § 3. Vandløbsvedligeholdelse kan imidlertid også uden for disse tilfælde udgøre et ”projekt” omfattet af habitatdirektivets art. 6(3), jf. EU-Domstolens dom i sag C-226/08. Da art. 6(3) efter EU-Domstolens faste praksis har direkte virkning, er det i øvrigt uden betydning, at hverken habitatbekendtgørelsens § 7 eller § 8 omtaler vedligeholdelse af vandløb. Se i øvrigt naturbeskyttelseslovens § 19 b, stk. 1, jf. bilag 2, hvorefter ændring i tilstanden af bl.a. vandløb, der ikke er udpeget efter § 3, kræver forudgående anmeldelse til kommunen.