MRF 2021.41
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 29. januar 2021, j.nr. 18/05549
Miljø- og Fødevareklagenævnet stadfæstede uden strategisk miljøvurdering fredning af Stevns Klint, der for en del er udlagt som Natura 2000-område med ændringer i bl.a. stiforløb og fredningens afgrænsning bl.a. begrundet med områdets enestående natur i form af den prioriterede naturtype kalkoverdrev. Dissens.
Fredningsnævnet for Østsjælland afsagde den 1. maj 2017 kendelse om fredning af Stevns Klint i en fredningssag rejst af Stevns Kommune og Danmarks Naturfredningsforeningen (DN). Fredningsområdet omfattede arealer på ca. 128 ha, hvoraf størstedelen var ejet af 44 private lodsejere, og hvor Stevns Kommune og Naturstyrelsen tilsammen ejede ca. 63 ha. En del af fredningsområdet er udlagt som Natura 2000-område (Holtug Kridtbrud), hvor udpegningsgrundlaget er stor vandsalamander, de kalkholdige søer og vandhuller med Kransnålalger samt overdrev og krat på en bund med varierende kalkholdighed. I fredningsforslaget var anført, at ifølge habitatdirektivet ”skal produktionen på arealer, som påvirker Natura2000-områder, tilrettelægges, så den ikke forringer udpegningsgrundlaget”. Det fremgik videre af fredningsforslaget, at området var afgrænset til den del af Stevns Klint, der som hovedpart var udpeget som UNESCO-verdensarv, og som ikke befandt sig under jord- eller havoverflade. Formålet med fredningen var bl.a. at sikre og forbedre den stedlige flora og fauna og de rekreative værdier, der var knyttet til klinten, ligesom fredningen skulle bevare områdets geologiske og kulturhistoriske værdier. For at sikre offentlighedens adgang ville fredningen omfatte et eksisterende ca. 20 km langt kystnært stiforløb, der var etableret som følge af en frivillig aftale mellem Stevns Kommune og de berørte lodsejere. Fredningen omfattede derfor en 25 meter bræmme fra klintekanten ind i landet, så trampestien i tilfælde af skred kunne rykkes længere væk fra klintekanten. Fredningsnævnet fandt, at det ikke var nødvendigt at pålægge bræmmen bestemmelser om, at denne skulle være dyrkningsfri, eller at der skulle etableres et næringsfattigt kalkoverdrev, hvorfor arealerne inden for bræmmen kunne benyttes til landbrugsmæssige formål som hidtil. Fredningskendelsen blev påklaget af en række lodsejere og af DN, Dansk Botanisk Fordeling og Dansk Ornitologisk Forenings lokalafdeling. Mens klagesagen verserede, traf Fredningsnævnet den 19. februar 2019 SMV-screeningsafgørelse efter miljøvurderingslovens § 10 om, ”at der ikke er pligt til at udarbejde en miljøvurdering i forbindelse med behandlingen af forslaget om fredning af Stevns Klint”. Denne afgørelse blev ikke påklaget til Miljø- og Fødevareklagenævnet. Lodsejerne gjorde i klagesagen gældende, at fredningen ikke var nødvendig, idet de geologiske og kulturhistoriske værdier samt adgangsforholdene var tilstrækkeligt sikret ved gældende lovgivning og ved aftalen om stiforløbet, og at der derfor var tale om et ekspropriativt indgreb. DN og de andre foreninger gjorde i klagesagen gældende, at klinteprofilets sjældne flora og fauna med kalkoverdrev var svært påvirket af den landbrugsmæssige drift med gødskning og sprøjtning, og at der derfor burde stilles krav om, at bræmmen skulle være dyrkningsfri. For så vidt angik fredningens gennemførelse delte Miljø- og Fødevareklagenævnets medlemmer sig i to (5 mod 2). Miljø- og Fødevareklagenævnets flertal fandt, at området var fredningsværdigt, idet Stevns Klint udgjorde en af de nationalt værdifulde lokaliteter, som beskrevet i Handlingsplan for fredning 2013. Flertallet tiltrådte endvidere fredningsnævnets begrundelse for at frede et ubrudt stiforløb langs klinten. Mindretallet fandt derimod, at fredningen var unødvendig, da formålet med fredningen kunne opnås ved frivillige aftaler, ligesom klinten i forvejen var fuldt beskyttet som følge af udpegningen som UNESCO-verdensarv. Også for så vidt angik fredningens indhold delte klagenævnets medlemmer sig i flere dissenser. Et flertal i nævnet (5 mod 2) fandt, at bestemmelsen i det oprindelige fredningsforslag om en sprøjte- og dyrkningsfri bræmme på 25 m fra klintekanten, som fredningsnævnet havde fjernet, burde genindføres af hensyn til at sikre klinten og udvikle områdets enestående natur. Med disse og yderligere ændringer traf Miljø- og Fødevareklagenævnet afgørelse om at gennemføre fredning af Stevns Klint i Stevns Kommune.
Kommentar: Det fremgår af sagsforløbet, at Fredningsnævnets kendelse af Stevns Klint blev afsagt, uden at spørgsmålet om miljøvurdering af fredningsforslaget efter miljøvurderingsloven blev overvejet og uden en screeningsafgørelse efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 1, selv om en del af fredningsområdet er beliggende i et Natura 2000-område. Det fremgår videre, at Fredningsnævnet knap to år senere, mens klagesagen verserede, forsøgte at ”reparere” den manglende afgørelse efter miljøvurderingsloven ved en screening efter miljøvurderingslovens § 10, og at Miljø- og Fødevareklagenævnet herefter ændrede fredningskendelsen for bl.a. langsigtet at sikre offentlighedens adgang på et stiforløb. Disse ændringer blev vedtaget, uden der skete en fornyet screening efter miljøvurderingsloven af ændringen og uden screeningsafgørelse efter habitatbekendtgørelsens § 6, stk. 1.
Sammenholdes Miljø- og Fødevareklagenævnets fredningskendelse af Stevns Klint med EU-Domstolens fortolkning af SMV-direktivet og habitatdirektivets art. 6(3), er der en betydelig uoverensstemmelse. En fredningskendelse er omfattet af miljøvurderingslovens regler om miljøvurdering af planer og programmer (SMV), og en fredningskendelse er derfor også omfattet af habitatdirektivets art. 6(3), når et af formålene er at sikre offentlighedens adgang, da dette ikke er et formål, som kan fritage for habitatvurdering efter art. 6(3). Manglende screening af planer og projekter efter habitatdirektivets art. 6(3) udløser efter både Domstolens og Miljø- og Fødevareklagenævnets (nyere) praksis ugyldighed af afgørelsen. I forhold til SMV-direktivet vil en habitatvurdering efter habitatdirektivets art. 6(3) udløse obligatorisk miljøvurdering efter SMV-direktivet, jf. ligeledes miljøvurderingslovens § 8, stk. 1, nr. 2. Fredningskendelsens § 2 indeholder bestemmelser om stiforløb, og §§ 4 og 5 fastsætter restriktioner for drift anvendelse og bygninger, hvilket i en vis udstrækning omfatter projekter omfattet af VVM-direktivet, hvor der er obligatorisk SMV, når afgørelsen vedtages af et statsligt organ, jf. EU-Domstolens dom i sag C-444/15. Der verserer en tysk sag for Domstolen (sag C-300/20) om, hvorvidt generelle forbud i planer for at beskytte natur er omfattet af obligatorisk SMV efter SMV-direktivet. Selv hvis man måtte antage, at fredningen af Stevns Klint kan ske uden habitatvurdering efter habitatdirektivets art. 6(3), og at fredningskendelsen ikke er omfattet af obligatorisk SMV, må de af Miljø- og Fødevareklagenævnet gennemførte ændringer af fredningskendelsen mht. stiforløbet efter min opfattelse anses af en karakter, der som minimums udløser en SMV-screening og formentlig en miljøvurdering, jf. sag C-473/14, hvilket i sig selv taler for, at fredningskendelsen er ugyldig. Det er således vanskeligt at finde holdepunkt for, at de i sag C-24/19 (MRF 2020.9 EUD) anførte betingelser for midlertidigt at opretholde fredningskendelsen er opfyldt. Miljø- og Fødevareklagenævnet kunne på denne baggrund vælge af egen drift at genoptage sagen for en stillingtagen og afklaring af de ovennævnte EU-retlige spørgsmål, hvormed det undgås, at der senere rejses tvivl om fredningskendelsens gyldighed.