MRF 2021.35
EU-Domstolens dom af 4. marts 2021, 2. afd., de forenede sager C-473/19 og C-474/19, Föreningen Skydda Skogen
Forbuddet mod forsætligt at forstyrre bilag IV-arter og mod uagtsomt at skade bilag IV-arters levesteder i habitatdirektivets art. 12 gælder uanset artens bevaringsstatus og omfatter også skovdrift. Derimod er artens bevaringsstatus relevant, hvis de nationale myndigheder vil benytte undtagelsen i habitatdirektivets art. 16, hvor der skal ske en vurdering af, om fravigelsen af beskyttelsen efter art. 12 påvirker den berørte dyrearts gunstige bevaringsstatus.
Sagen drejede sig om, hvilke krav der efter habitatdirektivet og fuglebeskyttelsesdirektivet stilles til træfældning i forbindelse med skovdrift uden for Natura 2000-områder. Baggrunden for sagen var, at der til den svenske skovstyrelse var indgivet en fældningsanmeldelse vedrørende et skovområde i Härryda Kommune, hvor de fleste træer skulle fældes og fjernes. Den svenske skovstyrelse afgav en udtalelse om anbefalede sikkerhedsforanstaltninger for at opfylde kravene i den svenske artsbeskyttelsesanordning, der udgør den svenske gennemførelse af habitatdirektivets art. 12-16 om beskyttelse af bilag IV-arter og fuglebeskyttelsesdirektivets art. 5, 7 og 9. Föreningen Skydda Skogen og flere andre miljøorganisationer fandt fældningen i modstrid med de svenske regler og anmodede Länsstyrelsen om at gribe ind, hvilket Länsstyrelsen afviste. Miljøorganisationerne anlagde herefter sag mod Länsstyrelsen, hvilket førte til præjudicielle spørgsmål for EU-Domstolen om fortolkning af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 5 og habitatdirektivets art. 12. EU-Domstolen lagde til grund, at det i fuglebeskyttelsesdirektivets art. 5 fastsatte forbud mod forsætligt at forstyrre fugle navnlig i yngletiden (med de i art. 7 og 9 anførte undtagelser) omfatter alle vilde fuglearter i EU. Den i art. 5 krævede beskyttelse er derfor ikke begrænset til trækfugle og særligt truede fugle anført i direktivets bilag I. Efter fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 er medlemsstaterne endvidere forpligtet til at sikre tilstrækkeligt forskelligartede og vidtstrakte levesteder for alle vilde fugle. I forhold til forbuddet i habitatdirektivets art. 12(1)(a)-(c) mod forsætlig at skade bilag IV-arter fastslog EU-Domstolen, at dette også omfatter forsætsformen dolus eventualis (præmis 51), og en medlemsstat tilsidesætter forpligtelsen, hvis medlemsstaten ikke hindrer aktiviteter, som må forventes at skade bilag IV-arters ynglesteder som fx knallertkørsel på en strand som fastslået i sag C-103/00 (præmis 52). Forbuddet i art. 12(1)(a)-(c) finder derfor også anvendelse ved skovdrift, og forbuddet i art. 12(1)(b) mod forsætlig forstyrrelse i yngletiden skal hindre skade på de beskyttede arters reproduktionsevne. Forbuddet i art. 12(1)(a)-(c) kan derfor også omfatte aktiviteter, der ikke umiddelbart medfører en risiko for artens bevaringsstatus, da reglen skal fortolkes i lyset af forsigtighedsprincippet (præmis 56 og 60). Derimod er artens bevaringsstatus relevant, hvis de nationale myndigheder vil benytte undtagelsen i habitatdirektivets art. 16, hvor der skal ske en vurdering af, om fravigelsen af beskyttelsen efter art. 12 påvirker den berørte dyrearts gunstige bevaringsstatus (præmis 58). Art. 12 finder derfor også anvendelse på arter, der er i gunstig bevaringsstatus. Da det fremgik af den svenske domstols forelæggelseskendelse, at den spidssnudede frø har naturligt levested i det område, hvor fældningen af træer skulle ske, påhvilede det den svenske domstol at undersøge, om den svenske skovstyrelses krav til forebyggelse var tilstrækkelig til at sikre, at der ikke skete skade på den spidssnudede frøs levested, hvis fældning skulle være forenelig med kravene i habitatdirektivets art. 12. Såfremt skovmiljøet ville forsvinde som følge af skovfældningen, fremhævede EU-domstolen, ”at overholdelsen af habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, litra a)-c), ikke kun kræver, at medlemsstaterne indfører en fuldstændig lovramme, men også, at de iværksætter konkrete, specifikke beskyttelsesforanstaltninger” (præmis 75). Habitatdirektivets 12(1)(a)-(c) er derfor til hinder for en national praksis, som indebærer, at hvis formålet med en menneskelig aktivitet, såsom skovbrug, åbenbart er et andet end at dræbe eller forstyrre dyrearter, gælder forbuddene i disse bestemmelser kun, hvis der foreligger en risiko for, at de berørte arters bevaringsstatus påvirkes negativt (præmis 78). Tilsvarende gælder forbuddet mod uagtsom skade på yngle og rasteområder i habitatdirektivets art. 12(1)(d), uanset hvor mange individer af den pågældende art, der er i området. Bestemmelsen er derfor til hinder for, at medlemsstaterne følger en praksis, hvor forbuddet først træder i kraft, når den berørte arts bevaringsstatus risikerer at blive forringet.
Kommentar: Dommen om svensk skovdrift bekræfter EU-Domstolens udvidende fortolkning af beskyttelsen af bilag IV-arter efter habitatdirektivet. Miljø- og Fødevareklagenævnet og Planklagenævnet har anlagt en tilsvarende streng fortolkning af de modsvarene danske regler. Det må dog anføres, at dommens klare sondring mellem forbuddet i habitatdirektivets art. 12 og undtagelsen i art. 16 ikke helt afspejles i klagenævnets praksis, hvorefter der alene kan tages hensyn til artens bevaringsstatus efter undtagelsen i art. 16. Dette illustreres af Planklagenævnets afgørelse af 8. oktober 2019 om Hotel Blåvand (18/06004 og 18/06032), hvor bevaringsstatus blev tillagt betydning for omfanget af afværgeforanstaltninger i relation til tilladelser efter § 7 i planhabitatbekendtgørelsen (2016/1383), der svarer til habitatdirektivets art. 12. Efter dommen i sag C-473/19 vil dette alene være relevant, hvis undtagelsen planhabitatbekendtgørelsens § 8 (som svarer til direktivets art. 16) anvendes. I sagen om Hotel Blåvand fik dette dog ingen betydning, da bonuslokalplanen blev ophævet.
Mens spørgsmålet om, hvornår der foreligger en ”forsætlig” forstyrrelse af bilag IV-arter som krævet i habitatdirektivets art. 12(1)(a)-(c), ikke har været genstand for meget opmærksomhed i dansk praksis, har spørgsmålet været prøvet ved adskillige lejligheder af de svenske miljødomstole. I svensk praksis er der navnlig blevet fokuseret på sandsynligheden for, at bilag IV-arterne påvirkes af de omhandlede handlinger, og projektherrens og myndighedernes viden herom, og dette har formentlig været en del af ophavet til den præjudicielle forelæggelse fra den svenske domstol i sag C-473/19. I Mark- och miljööverdomstolens dom af 16. februar 2015 (MÖD 2015:3) om etablering af et skiressort udtalte domstolen mere generelt om dette:
””Avsiktliga” gärningar är gärningar som utförs av en person som vet, i ljuset av gällande lagstiftning för den aktuella arten, och den allmänna information som riktats till allmänheten, att hans gärning sannolikt kommer att orsaka skada för en djurart, men strävar efter att åstadkomma denna skada, eller åtminstone medvetet accepterar det förutsägbara resultatet av gärningen.”
I Mark- och miljööverdomstolens dom af 1. februar 2017 (MÖD 2017:7) udtaltes mere vidtgående:
”När det är fråga om verksamheter där syftet uppenbart är ett annat än att ta bort eller skada fridlysta växter krävs dock en risk för påverkan på den skyddade artens bevarandestatus i området för att utlösa förbudet […]. Förbudet inträder alltså inte vid varje borttagande eller skadande av en individ utan först när artens bevarandestatus påverkas.”
I lyset af EU-Domstolens dom i sag C-473/19 kan denne forståelse af forsætsbegrebet ikke opretholdes, idet Domstolen fastslog, at forbuddet i art. 12(1)(a)-(c) ikke kan gøres betinget af, at der foreligger en risiko (sandsynlighed) for påvirkning af artens bevaringsstatus.