MRF 2021.308
Retten i Nykøbing Falsters dom af 17. november 2021, sag BS-46694/2020-NYK
A1, A2, B1 og B2 (adv. Stine Kalsmose Jakobsen for alle) mod Guldborgsund Kommune (adv. Poul Hvilsted)
Ikke grundlag for at tilsidesætte Guldborgsund Kommunes beslutning om at søge en retlig lovliggørelse af 10 sommerhuse ved udarbejdelse af ny lokalplan. Kommunen ikke erstatningsansvarlig, da det endnu var uafklaret, om sagen endeligt ville ende med retlig eller fysisk lovliggørelse.
Guldborgsund Kommune gav i 2020 byggetilladelse til opførelse af 10 sommerhuse på 182 m2-242 m2 med 10-14 sengepladser på det sydlige Falster. Husene skulle opføres på to ejendomme beliggende i Marielyst Ferieby, hvor der i forvejen var etableret 143 ferieboliger, der oprindeligt havde tilhørt Dansk Folkeferie. Ejendommene var omfattet af en lokalplan fra 1987, der bl.a. havde til formål at gøre et feriecenter tidssvarende ved at tillade nedrivning af ældre feriehuse med efterfølgende nyopførelse af 130-150 ferieboliger og fællesbygninger, som skulle samles på et landskabeligt og brugsmæssigt sammenhængende område. Af lokalplanens § 3.1 fremgik bl.a., at området kun måtte anvendes til feriecenter i form af koncentreret feriebebyggelse til udlejning/ferieby. I 2008 blev feriecenteret lukket, og de 143 ferieboliger blev solgt til private erhververe og udgjorde herefter ferielejligheder på fælles grund. I forbindelse med meddelelse af byggetilladelse til de 10 sommerhuse vurderede kommunen, at sommerhusene var umiddelbart tilladt efter lokalplanen fra 1987. En række omboende klagede til Planklagenævnet og anførte, at de ansøgte sommerhuse var i strid med den gældende lokalplan, og at byggeriet ville forudsætte udarbejdelse af et nyt plangrundlag. Planklagenævnet afslog klagernes anmodning om at tillægge klagen opsættende virkning, men ophævede herefter den 28. januar 2021 (MRF 2021.22 Pkn) kommunens indirekte afgørelser om, at sommerhusene var i overensstemmelse med lokalplanen. Da sommerhusene langt oversteg det forventelige i et feriecenter og skulle placeres på et sted og i et mønster, som afgørende fraveg fra lokalplanens retningsgivende bebyggelsesplan, fandt nævnet, at kommunen heller ikke efter planlovens § 19 ville kunne meddele dispensation fra den gældende lokalplan til sommerhusene, da projektet stred mod lokalplanens principper. Efter Planklagenævnets afgørelse besluttede et flertal på 15 af 29 medlemmer i Guldborgsund byråd i april 2021, at der skulle gennemføres en retlig lovliggørelse af sommerhusene ved udarbejdelse af en ny lokalplan for området. Allerede under klagesagen havde fire af de omboende naboer i november 2020 udtaget stævning mod Guldborgsund Kommune med principal påstand om, at kommunen skulle tilpligtes at sikre fysisk lovliggørelse (nedrivning) af sommerhusene, subsidiært, at kommunen var erstatningsansvarlig for ”ethvert tab, som sagsøgerne måtte lide, såfremt lovliggørelsen af byggeriet […] sker ved lokalplanændring (retlig lovliggørelse)”. Kommunen påstod frifindelse. Byretten bemærkede indledningsvis, at det var ubestridt, at Planklagenævnets afgørelse af 28. januar 2021 var endelig, og at kommunen var forpligtet til at sikre en lovliggørelse, jf. herved også planlovens § 51, hvilket kunne ske fysisk eller retligt i form af en ny lokalplan for området, såfremt dette fandtes planlægningsmæssigt ønskeligt. Byretten fandt ikke grundlag for at fastslå, at udgangspunktet efter planlovens § 51 er, at der skal ske fysisk lovliggørelse, da dette beror på kommunalbestyrelsens skøn, medmindre særlige forhold hindrer retlig lovliggørelse. Byretten konstaterede, at kommunen i april 2021 havde besluttet at igangsætte en lovliggørende proces med udarbejdelse af et nyt plangrundlag, hvilket fandtes begrundet i saglige og reelle hensyn, da det var planlægningsmæssigt ønskeligt at afklare en række uklarheder om området, der var opstået som følge af ændringer i strukturen og ejerforholdene af Marielyst Ferieby. Det var i den forbindelse af central betydning, at projektet ifølge byretten også ville være blevet gennemført, såfremt kommunen havde respekteret, at det var en forudsætning for projektets gennemførelse, at der blev tilvejebragt et nyt plangrundlag. Byretten lagde herved vægt på, at det fremgik af referatet for det byrådsmøde, hvor et flertal besluttede at give byggetilladelse til sommerhusene, at en række forskellige andre forslag blev nedstemt. Kommunen blev derfor frifundet for den principale påstand. I forhold til den subsidiære påstand om erstatning bemærkede byretten, at lovliggørelsesprocessen i Guldborgsund Kommune var igangværende, og at det ikke var kendt, hvad denne proces endeligt ville resultere i, og hvorledes forholdene i området endeligt ville blive reguleret. Det var derfor ikke godtgjort, at der var påført sagsøgerne en skade, ligesom byretten heller ikke fandt det godtgjort, at der var årsagssammenhæng mellem den af kommunen begåede fejl og den aktuelle situation i området, da projektet også ville være blevet gennemført, såfremt kommunen havde respekteret, at der skulle tilvejebringes et nyt plangrundlag. På den baggrund blev kommunen ligeledes frifundet for sagsøgernes subsidiære påstand.
Kommentar: Dommen fastslår i overensstemmelse med fast praksis, at der efter planlovens § 51 er tillagt kommunen et ganske vidt skøn ved afgørelsen af, om et lokalplanstridigt byggeri skal lovliggøres retligt eller fysisk, jf. f.eks. MAD 2004.1387 Ø, U 2007.2404 H, MAD 2007.70 V, U 2011.1712 H. Som følge af dette skøn, der især styres af proportionalitetsbetragtninger, må det desuden tiltrædes, at der ikke er grundlag for at fastslå, at udgangspunktet efter planlovens § 51 skulle være, at der skal ske fysisk lovliggørelse af et lokalplanstridigt byggeri.
Når kommunen beslutter sig for at søge en retlig lovliggørelse af byggeriet, kan det give anledning til, at omboende og andre tredjemænd rejser erstatningskrav mod kommunen for fejl begået under den oprindelige sagsbehandling, jf. f.eks. U 1989.420 V, U 1995.314 V og U 2005.2885 H samt Pagh m.fl. (red.), Offentlige myndigheders erstatningsansvar, 2017, s. 249 ff. I sagen om sommerhusene i Marielyst fik det mindre velvalgte tidspunkt for sagsanlægget dog afgørende betydning for kommunens frifindelse for naboernes erstatningskrav, idet lovliggørelsesprocessen fortsat pågik på tidspunktet for domsafsigelsen, og erstatningskravet derfor reelt omfattede et ikke nærmere dokumenteret og hypotetisk tab. Hertil kom, at byretten tillagde det betydelig vægt, at byrådet i forbindelse med behandlingen af byggetilladelserne til sommerhusene bl.a. nedstemte et forslag om nedlæggelse af forbud mod projektet efter planlovens § 14, hvilket ifølge byretten godtgjorde, at projektet også ville være blevet gennemført, såfremt kommunen fra begyndelsen havde respekteret, at der skulle tilvejebringes et nyt plangrundlag. Om sidstnævnte slutning er korrekt, synes dog tvivlsomt, når henses til, at der i forbindelse med naboorientering og partshøring over projektet indkom i alt 163 høringssvar, og at administrationen i sin indstilling til byrådet havde oplyst, at kommunen ville handle ansvarspådragende, hvis ansøgningen om byggetilladelse blev afslået, uden at der blev nedlagt § 14-forbud, idet grundejeren ifølge administrationen havde retskrav på byggetilladelse, da projektet var i overensstemmelse med lokalplanen.
Dommen kan desuden sammenholdes med Københavns Byrets dom af 8. juni 2021 (sag BS-22916/2018-KBH), hvor Dragør Kommune i januar 2016 havde meddelt byggetilladelse til opførelse af et hus i to etager, hvilket Planklagenævnet i afgørelse af 2. maj 2017 fandt i strid med en lokalplan, der alene tillod opførelse af boliger i ”én etage, evt. med udnyttet tagetage” (NMK-33-03513). Kommunen meddelte herefter den 22. februar 2018 en lovliggørende dispensation fra lokalplanen, hvilket dog blev tilsidesat af byretten med henvisning til, at ”[u]dgangspunktet er […], at der skal ske fysisk lovliggørelse, idet retten ikke finder, at der som følge af husets faktiske opførelse er tilstrækkeligt tungtvejende grunde til retlig lovliggørelse”. På den baggrund blev kommunen dømt til at udstede påbud om fysisk lovliggørelse til ejendommens ejer, som i øvrigt ikke var part i retssagen. Dommen er anket til landsretten og bringes derfor på et senere tidspunkt på MRF.