MRF 2021.30
EU-Domstolens dom af 21. januar 2021, 3. afd., sag C-471/18 P, Tyskland mod Esso Raffinage og Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA)
En erklæring fra ECHA til den franske regering om, at en fransk virksomheds oplysninger om et bestemt kemikalie var utilstrækkelige og kan gøres til genstand for sanktioner udgjorde en retsakt, som den franske virksomhed kunne indbringe for EU-Domstolen. Erklæringen blev herefter annulleret som ugyldig.
REACH-forordningen (1907/2006) fastsætter regler om registrering, vurdering, klassificering, godkendelse og begrænsninger for kemikalier og godkendelse og godkendelse samt begrænsninger for kemilier med det europæiske kemikalieagentur (ECHA) som den kompetente myndighed. Efter REACH-forordningens art. 5 og 6 skal enhver producent og importør af et kemikalie, som markedsføres i EU, indsende en registrering til ECHA, hvori oplyses om kemikaliets iboende egenskaber og toksicitet, jf. REACH-forordningens art. 13. Efter art. 20 påhviler det herefter ECHA at kontrollere, om der foreligger de nødvendige data til at vurdere og registrere stoffer, og hvis dette ikke anses for tilfældet, skal ECHA meddele anmelderen, hvilke oplysninger der er nødvendige for at gennemføre registreringen og fastsætte en frist herfor. Men REACH-forordningen indeholder herudover ikke, hvilken procedure ECHA skal følge, hvis de oplysninger som anmelderen herefter indsender vurderes af ECHA som utilstrækkelige. Dette er særligt relevant, når anmelderen støtter sig på alternative metoder, hvilket bl.a. kan være begrundet med, at dyreforsøg med hvirveldyr skal begrænses mest muligt og kun udføres som den sidste mulighed, jf. art. 25. I sådanne tilfælde sender ECHA en erklæring om manglende overensstemmelse til den relevante medlemsstats kompetente myndighed, hvori der underrettes om resultatet af ECHA’s kontrol med henblik på gennemførelse.
Dette var baggrunden for den foreliggende sag, hvor det franske selskab Esso Raffinage (i det følge ”Esso”) indsendte en anmeldelse af stoffet X. I juli 2010 indledte ECHA en vurdering af anmeldelsen, og i juni 2011 anmodede ECHA Esso om at tilvejebringe en undersøgelse af stof X’s prænatale udviklingstoksicitet (genetisk toksicitet) på en dyreart. Esso besvarede henvendelsen i juli 2011, men gennemførte ikke de efterspurgte dyreforsøg, da Esso mente, at det var tilstrækkeligt med en alternativ dokumentation. Efter at have forelagt svaret for medlemsstaterne fremsendte ECHA i juli 2012 et revideret udkast afgørelse til Esso med bemærkninger fra medlemsstaterne, hvor Danmark anmodede Esso om at tilvejebringe en undersøgelse af stof X’s prænatale udviklingstoksicitet (genetisk toksicitet) på en anden dyreart. På medlemsstatsudvalgets møde i september 2012 tilsluttede udvalget sig Danmarks forslag, mens Esso, som deltog i mødet, anførte, at et sådant dyreforsøg ikke var nødvendigt. ECHA offentliggjorde herefter den 6. november 2012 en afgørelse, hvori ECHA konkluderede, at Essos registreringsdossier af stoffet X ikke var tilstrækkeligt. I december 2012 meddelte de franske myndigheder Esso, at det manglende dyreforsøg af prænatale udviklingstoksicitet udgjorde en overtrædelse af REACH-forordningen, for hvilke der i fransk lovgivning var fastsat administrative og strafferetlige sanktioner. Esso fastholdt, at de efterspurgte dyreforsøg ikke var nødvendige. Den 1. april 2015 udsendte ECHA en erklæring til den franske regering om manglende overensstemmelse med ECHA’s afgørelse af 6. november 2015, hvori var anført, at ”den manglende overholdelse af en afgørelse truffet af ECHA og af REACH-forordningen kan gøres til genstand for gennemførelsesforanstaltninger iværksat af medlemsstaternes myndigheder”, med kopi til Esso.
Esso anlagde herefter annullationssøgsmål mod ECHA med påstand om, at ECHA’s afgørelse af 1. april 2015 skulle annulleres. ECHA, støttet af bl.a. den franske og tyske regering, gjorde principalt gældende, at sagen skulle afvises med henvisning til, at erklæringen af 1. april 2015 ikke udgjorde en retsakt, da det var overladt til de franske myndigheder, om erklæringen skulle have retsvirkning, og erklæringen var udtryk for den uformelle samarbejdsmekanisme mellem ECHA og medlemsstaternes kontrolmyndigheder. Subsidiært gjorde ECHA gældende, at Esso ikke var adressat for erklæringen, og at der i alle tilfælde skulle ske frifindelse, da de af Esso fremlagte oplysninger var utilstrækkelige. Ved dom af 8. maj 2018 i sag T-283/15 konkluderede Retten, at ECHA’s erklæring af 1. april 2015 måtte anses for en retsakt (se præmis 77 og 82). Tilsvarende fandt Retten, at Esso var individuelt, væsentlig berørt på en sådan måde, at Esso havde søgsmålskompetence. Herefter fik Esso medhold i annullationspåstanden med henvisning til kompetencefordelingen efter REACH-forordningens art. 41, 42 og 51, idet Retten bl.a. anførte, at Essos argumenter for, at det ikke var nødvendigt med dyreforsøg, ikke kunne anses for åbenbart useriøse.
Rettens dom blev anket af den tyske regering, der var indtrådt som biintervenient i sagen for Retten, med påstand om ophævelse grundet retlige fejl i Rettens dom. Den tyske regering gjorde til støtte herfor bl.a. gældende, at ECHA ikke med erklæringen havde ønsket at skabe bindende retsvirkninger, men var en del af ECHA’s rådgivning af medlemsstaterne, og at Esso ikke havde søgsmålskompetence. EU-Domstolen afviste formalitetsindsigelserne og bemærkede bl.a., at ECHA’s erklæring fra 2015 indeholdt en endelig vurdering af Esso’s registreringsdossier, en endelig kontrol og en erklæring om manglende overensstemmelse, og at erklæringens ordlyd viser, at den tilsigtede at skabe ikke blot bindende retsvirkninger, der kunne ændre Essos retsstilling væsentligt, men ligeledes bindende retsvirkninger i forhold til de franske kompetente myndigheder, idet sidstnævnte blev opfordret til at vedtage de foranstaltninger, som denne retlige situation krævede (præmis 68-69). Det følger endvidere af REACH-forordningens art 41, at ECHA er tillagt beføjelse til at drage retligt bindende konsekvenser, hvis et dossier ikke opfylder kravene til registrering af et stof (præmis 82-87). Efter at have fastslået, at Esso havde søgsmålskompetence og i lyset af ECHA’s misforståelser af erklæringens retlige status, forkastede Domstolen herefter appellen.
Kommentar: Dommen indeholder ikke en nærmere stillingtagen til, om det var ubegrundet, at man først fra dansk og siden fra ECHA’s side mente, at yderligere dyreforsøg var nødvendige for at klassificere stoffet X’s farlige egenskaber. Derimod indeholder dommen en stillingtagen til de uformelle samarbejdsmekanismer, som er etableret mellem ECHA og medlemsstaternes kontrolmyndigheder. Problemet med disse uformelle mekanismer er, at de virker som en slags retsløs limbo, hvor den berørte producent forpligtes af procesledende beslutninger uden at have mulighed for at anfægte beslutningstager og den reelle beslutning. Dette gør Domstolen klart op med, så ECHA og medlemsstaterne ikke kan ”gemme sig” bag en uformel beslutningsprocedure, hvilket må hilses velkommen. Problemstillingen kendes imidlertid ikke kun i EU, men genfindes også i en del af den nyere danske miljølovgivning, hvor en kommunal myndighed ikke kan træffe afgørelse uden at høre og følge et bindende høringssvar fra en statslig myndighed. Dette ses f.eks. i den danske gennemførelse af miljøansvarsdirektivet, hvorefter en kommune ikke kan træffe afgørelse om, at der foreligger en miljøskade uden at have hørt Miljøstyrelsen, hvis høringsudtalelse herefter er bindende for kommunen, men uden at Miljøstyrelsen efter de gældende regler kan sagsøges for sin bindende høringsudtalelse, som det nærmere er belyst i specialeafhandlingen optaget i MRF 2021C.1 med omtale af det særegne forløb i sagen om større forureningsudslip i Fredericia. Det principielle og foreløbigt ubesvarede juridiske spørgsmål i dansk ret er, om en sådan ansvarsfritagelse af statslige myndigheder er forenelig med almindelige retssikkerhedsprincipper, eller om sådanne bindende udtalelser kan anses for afgørelser i forvaltningslovens forstand, jf. eksempelvis Fenger: Forvaltningsret, 2018, s. 88. Domstolens begrundelse i sag C-471/18 P tyder på, at svaret efter EU-retten vil blive benægtende.