MRF 2021.273
Højesterets dom af 27. april 2021, 1. afd., sag BS-30298/2020-HJR
(Vibeke Rønne, Henrik Waaben, Lars Hjortnæs, Anne Louise Bormann og Jørgen Steen Sørensen)
Frederiksberg Kommune (adv. René Offersen) mod Vejdirektoratet (adv. Sarah Jano). Biintervenient til støtte for Frederiksberg Kommune: KL (adv. Erik Wendelboe Christiansen)
Entreprenørs anbringelse af containere og byggemateriel på offentlig vej i forbindelse med renovering af ejendomme ud til vejen fandtes anbragt i forretningsmæssigt øjemed, og kommunen var derfor berettiget til at kræve betaling herfor i henhold til vejlovens § 80, stk. 2.
Sagen angår fortolkningen af vejlovens § 80, stk. 2, der blev tilføjet i 2014, og som giver vejmyndigheden (kommunen) hjemmel til at opkræve betaling for brug af vejarealet, når udnyttelsen sker i et forretningsmæssigt øjemed. Reglen supplerer § 80, stk. 1, hvorefter der i alle tilfælde kræves tilladelse til at bruge vejarealet til at anbringe containere og byggematerialer. Den 9. maj 2018 ophævede Vejdirektoratet en række afgørelser truffet af Københavns Kommune og Frederiksberg Kommune, idet direktoratet fandt, at kommunerne ikke i vejlovens § 80, stk. 2, havde hjemmel til at kræve betaling for entreprenørers anbringelse af containere og byggemateriel på vejarealet i forbindelse med arbejde på facadeejernes ejendomme. Vejdirektoratet lagde vægt på, at containerne under de givne omstændigheder ikke kunne anses for anbragt i forretningsmæssigt øjemed, da der var tale om nødvendig brug af vejarealet i forbindelse med renovering af bygningen. De to kommuner stævnede Vejdirektoratet med påstand om tilsidesættelse af direktoratets afgørelser. Kommunerne gjorde navnlig gældende, at opkrævningerne skulle opfattes som led i en lang og alment accepteret praksis, og at § 80, stk. 2, ifølge motiverne ikke havde til hensigt at ændre herpå. Vejdirektoratet påstod frifindelse og gjorde navnlig gældende, at anbringelsen af hensyn til og efter aftale med facadeejerne med henblik på renovation mv. ikke kunne opfattes som forretningsmæssigt øjemed. Landsretten indledte med af egen drift at bemærke, at kommunerne i kraft af deres væsentlige økonomiske interesse i spørgsmålet havde retlig interesse i søgsmålet. Landsretten konstaterede, at forarbejderne ikke indeholdt en nærmere afgrænsning af udtrykket ”forretningsmæssigt øjemed”. Retten fastslog, at opstilling af containere mv. til brug for arbejder på en ejendom, der udføres som led i facadeejerens almindelige råden herover, ikke kan anses for udnyttelse i forretningsmæssigt øjemed. Den administrative praksis og bemærkningerne herom i forarbejderne kunne ikke føre til et andet resultat, ligesom det ikke havde betydning, at ansøgningerne om vejudnyttelsen var indsendt af entreprenørerne, ikke facadeejerne, hvorfor Vejdirektoratet blev frifundet, hvilket Frederiksberg Kommune ankede. Højesteret fandt, at begreberne ”brug” og ”udnyttelse” i § 80, stk. 2, må fortolkes i lyset af § 80, stk. 1, nr. 1, hvorefter tilladelse kræves til ”anbringelse” på vejarealet. På den baggrund fastslog Højesteret, at bestemmelsen mest nærliggende må forstås således, at det afgørende er øjemedet hos den, der anbringer det pågældende materiel på arealet. Højesteret fastslog dog også, at øjemedet ikke automatisk er forretningsmæssigt i bestemmelsens forstand, blot fordi brugen af arealet sker til andre formål end trafikale. Da containere og byggemateriel i den ene sag var anbragt af virksomhed, der opkrævede leje for container, og i den anden sag af en entreprenør, konkluderede Højesteret, at containerne var anbragt i forretningsmæssigt øjemed. Kommunen var derfor berettiget til at opkræve betaling i overensstemmelse med sin praksis forud for lovændringen. Det havde i den forbindelse ikke betydning, om containerne var anbragt af en virksomhed til brug for andre virksomheders arbejde på en ejendom eller af en entreprenør til eget brug i den sammenhæng. Højesteret tog derfor Frederiksberg Kommunes påstande til følge.
Kommentar: Dommen illustrerer den kendsgerning, at lovsjusk giver anledning til tvister. Formålet med vejlovens § 80, stk. 2, var ellers at skabe mere klarhed om retstilstanden. Problemet opstod, fordi der er diskrepans mellem bestemmelsens ordlyd, forarbejderne og den administrative praksis. Ifølge ordlyden er det afgørende, om udnyttelsen af vejarealet sker i ”forretningsmæssigt øjemed”, mens forarbejderne anvender det væsentligt bredere kriterium ”andre formål end trafikale”. Tilsvarende angiver forarbejderne, at bestemmelsen lovfæster administrativ praksis, skønt kriteriet ”forretningsmæssigt øjemed” ikke ses at have været anvendt hidtil. Med dommen har Højesteret afklaret to forhold: 1) den omstændighed, at materiel er anbragt på vejen til andre formål end trafikale, giver ikke i sig selv adgang til at kræve betaling herfor; 2) § 80, stk. 2, skal fortolkes i sammenhæng med § 80, stk. 1, nr. 1, og det afgørende er derfor, om materialet er anbragt på vejen som led i erhvervsmæssig virksomhed. En container, som containerejer opkræver leje for hos ejeren af en ejendom, er omfattet, og det samme gælder, hvis oplag af byggemateriel sker af erhvervsmæssig entreprenør, uanset hvem der ansøger. Tilbage står det paradoksale resultat, at hverken ordlyden eller forarbejderne kan tages for pålydende. Som kriterium er ”forretningsmæssigt øjemed” for snævert, mens ”andre formål end trafikale” er for bredt. Mest retvisende er det nok at forstå bestemmelsen som en kodifikation af administrativ praksis, der bl.a. kommer til udtryk i U 1934.527/2 H, U 2003.841 H og MAD 2009.179 Ø. Mere generelt skal dommen ses i lyset af grundlæggende problemstillinger forbundet med til at kræve vederlag for benyttelse af offentlige arealer, jf. f.eks. U 1955.104 H om vederlag for brug af havneareal og U 1988.352 H (jf. U 1958.1275 Ø) om vederlag for stadepladser på Bakken. Disse problemstillinger befinder sig i en gråzone mellem formueret og forvaltningsret, idet grundlaget oprindeligt fandtes at bero på ejendomsretlige grundsætninger, jf. Poul Andersen i U 1934B.17, der med tiden – hvilket tilføjelsen af vejlovens § 80, stk. 2, netop illustrerer – er blevet suppleret af offentligretlig regulering og forvaltningsretlige grundsætninger. Som konsekvens heraf kan kravets retlige karakter undertiden volde vanskeligheder, herunder om der er tale om et gebyr eller et sædvanligt vederlag. Se nærmere Grønved Nielsen: Forvaltningskontrakter, 2021, s. 94 ff. og 365 f.
På linje med vejlovens § 80, stk. 1, indeholder privatvejslovens § 66 en regel om, at kommunen skal meddele godkendelse til at anbringe containere, affald mv. på privat fællesvej, men ingen regel om, at kommunen eller ejeren af den private fællesvej kan kræve betaling. Efter landsrettens dom i MRF 2021.290 V kan der endvidere vindes hævd på at placere en brændestabel på den private fællesvej, selv om der ikke er meddelt tilladelse efter privatvejslovens § 66.