MRF 2020.12
EU-Domstolens dom af 16. juli 2020, 6. afd., sag C-411/19, WWF Italia Onlus m.fl.
Habitatdirektivets art. 6(4) er ikke til hinder for, at tilladelsesproceduren fortsættes, selv om en habitatvurdering viser, at der ikke kan meddeles tilladelse efter art. 6(3), når dette er begrundet i væsentlige samfundshensyn, hvor økonomiske omkostninger ved alternativer kan inddrages, men ikke stå alene, forudsat der gennemføres kompenserende foranstaltninger. Men projektet kan ikke ændres, uden at der gennemføres en ny habitatvurdering, og det er ikke muligt at udsætte en habitatvurdering af projektet til de kompenserende foranstaltninger er fastlagt, da dette vil hindre den afvejning, som forudsættes efter art. 6(4).
Baggrunden for sagen var, at de italienske myndigheder havde meddelt godkendelse af det foreløbige projekt med anlæg af en 18 km vejstrækning som skulle forbinde Monte Romano Est med Tarquinia Sud med henblik på at forbedre vejforbindelsen mellem Milano og Napoli samt andre vejforbindelser. I 2004 havde de italienske miljømyndigheder givet en positiv udtalelse til en såkaldt violet rute, men grundet omkostningerne ved denne forbindelse blev der i 2015 udarbejdet et projekt for en mindre omkostningskrævende grøn forbindelse, der bl.a. vil passere gennem et Natura 2000-område, og som de italienske miljømyndigheder ikke mente at kunne godkende efter habitatdirektivets art. 6(3). De italienske miljømyndigheder blev af regeringen på denne baggrund bedt om at fremsende forslag til kompenserende foranstaltninger med henblik på godkendelse af den grønne rute efter habitatdirektivets art. 6(3). De italienske miljømyndigheder mente ikke, at det var muligt at udforme projektet for den grønne rute, uden at det medførte skadelige virkninger på Natura 2000-områder, og anbefalede den violette rute. Uanset denne indstilling besluttede den italienske regering den 1. december 2017, at det foreløbige projekt for den grønne rute var i overensstemmelse med miljøkravene. Afgørelsen blev begrundet med hensyn til væsentlige samfundsinteresser, nemlig færdiggørelse af en strategisk rute, som indgår i det transeuropæiske transportnet. Ministerrådet krævede imidlertid, at der ved udfærdigelsen af det endelige projekt blev færdiggjort en undersøgelse af den pågældende rutes virkninger på miljøet, og at projektet overholdt de landskabs- og miljømæssige krav. Den 28. februar 2018 godkendte Italiens tværministerielle udvalg for økonomisk planlægning (CIPE) det foreløbige projekt vedrørende den grønne rute på visse vilkår og anmodede det italienske vejdirektorat om at udarbejde det endelige projekt og en miljøundersøgelse, hvilket regionen Lazio herefter skulle efterprøve for at identificere eventuelt afhjælpende og kompenserende foranstaltninger. WWF Italia og flere andre miljøorganisationer anlagde retssag med påstand om annullation af regeringens beslutning fra december 2017 og beslutningen af 28. februar 2018, som de mente var i modstrid med habitatdirektivets art. 6. Dette gav anledning til præjudicielle spørgsmål til EU-Domstolen, der drejede sig om betingelserne for at meddele tilladelse efter habitatdirektivets art. 6(4). EU-Domstolen lagde indledningsvis til grund, at undtagelsen i art. 6(4) for bydende nødvendige hensyn kun kan anvendes, når der er gennemført en habitatvurdering efter art. 6(3), som fastslået i bl.a. sag C-258/11, Sweetman og sag C-461/17, Holohan. Det følger yderligere af bl.a. sag C-441/17, Kommissionen mod Polen, at art. 6(3) skal fortolkes strengt, så der ikke kan meddeles tilladelse til et projekt eller en plan, som risikerer at skade et Natura 2000-områdes integritet, men at dette kan fraviges efter art. 6(4) af bydende nødvendige samfundshensyn. I dette tilfælde var fravalget af den violette rute begrundet i væsentligt lavere anlægsomkostninger, hvilket kan tages i betragtning, men ikke alene kan begrunde, at alternativer fravælges. EU-Domstolen konkluderede herefter, at habitatdirektivets art. 6 ikke er til hinder for en lovgivning, der giver mulighed for at fortsætte tilladelsesproceduren, selv om den kompetente nationale myndighed har vurderet, at projektet har skadelig virkning på Natura 2000-områder, som ikke kan afhjælpes, medmindre der findes en alternativ løsning, der medfører færre ulemper for det berørte Natura 2000- områdes integritet.
Herefter tog EU-Domstolen stilling til, om art. 6(3) og 6(4) i en sådan situation er til hinder for en national lovgivning, som gør det muligt at udskyde det til stadiet for den endelige plan eller det endelige projekt at gennemføre yderligere, mere dybdegående vurderinger og undersøgelser af denne plans eller dette projekts virkninger på dette område og fastsætte passende kompenserende og afhjælpende foranstaltninger. Spørgsmålet var med andre ord, om den kompetente myndighed kan beslutte at anvende art. 6(4) på et tidspunkt, hvor der endnu ikke er gennemført en habitatvurdering efter art. 6(3), men det forventes, at denne vurdering vil være negativ. EU-Domstolen bemærkede hertil, at art. 6(4) kun kan finde anvendelse, når der er gennemført en habitatvurdering af projektet i overensstemmelse med art. 6(3), fordi det ellers ikke er muligt at foretage den afvejning, som art. 6(4) forudsætter (præmis 52). Habitatdirektivets art. 6 er endvidere til hinder for en lovgivning, som gør det muligt at udskyde fastsættelse af afhjælpende foranstaltninger til et stadium, der ligger tidsmæssigt efter den i art. 6(3) anførte vurdering (præmis 57). Derimod kan kompensationsforanstaltninger fastsættes efter den i art. 6(3) anførte vurdering. Habitatdirektivets art. 6(3) og 6(4) er derfor til hinder for en national lovgivning, som gør det muligt at supplere planen eller projektet med foranstaltninger til afhjælpning af virkningerne på dette område og fortsætte vurderingen af disse virkninger, efter at planen eller projektet er blevet vurderet negativt i henhold til denne artikels stk. 3, og før planen eller projektet er blevet endeligt vedtaget i henhold til art. 6(4). EU-Domstolen fastslog herefter, at selv om habitatdirektivets art. 6(3) er til hinder for, at projektherren selv foretager vurdering af projektets påvirkning på Natura 2000-området, jf. sag C-461/17, Holohan, er art. 6(3) ikke til hinder for, at projektherren pålægges at gennemføre undersøgelser af projektets påvirkning af Natura 2000-områder, men projektet må ikke ændres, efter der er gennemført en habitatvurdering efter art. 6(3). Projektherren kan derfor ikke pålægges at gennemføre ændringer af projektet, efter der er gennemført en habitatvurdering for at begrænse de skadelige virkninger, medmindre den kompetente myndighed herefter gennemfører en habitatvurdering efter art. 6(3) af det ændrede projekt, hvilket dog ikke omfatter projektændringer, som er uden betydning for Natura 2000-området. Afslutningsvis fastslog dommen, at habitatdirektivets art. 6 sammenholdt med princippet om medlemsstaternes institutionelle autonomi overlader det til medlemsstaterne at udpege den kompetente myndighed, men direktivet er til hinder for, at en myndighed fortsætter eller supplerer en habitatvurdering efter art. 6(3), når denne vurdering først er foretaget.
Kommentar: Dommen i sag C-411/19 understreger, at hvis der er meddelt tilladelse til et projekt efter en habitatvurdering (f.eks. habitatbekendtgørelsens § 6), kan projektet ikke ændres på en måde, der kan påvirke Natura 2000-områder, medmindre der foretages en ny habitatvurdering. Dette må efter dommen også gælde, hvis ændringen foretages af Miljø- og Fødevareklagenævnet eller Planklagenævnet, hvilket disse klagenævn ikke altid er opmærksomme på. Dommen understreger endvidere, at hvis danske myndigheder ikke kan meddele tilladelse til et projekt efter habitatbekendtgørelsens § 6, men vil anvende undtagelsen for væsentlige samfundshensyn i habitatbekendtgørelsens § 9, vil ændringer i det projekt, som er vurderet efter habitatbekendtgørelsens § 6, kræve en ny habitatvurdering efter § 6, som nærmere belyst af Pagh: TfM 2020, s. 429.