MRF 2025.9
EFTA-domstolens dom af 21. maj 2025, sag E-18/24, Greenpeace Norden og Natur og Ungdom
Efter VVM-direktivets art. 3 skal miljøkonsekvensrapporten ved tilladelser til indvinding af olie og gas også omfatte miljøvirkninger af drivhusgasudledninger ved den senere forbrænding af de indvundne fossile brændsler, uanset om forbrændingen sker i andre stater. De nationale domstole er forpligtet til at fjerne følgerne af overtrædelsen af VVM-direktivet, hvilket ikke hindrer, at der sker retlig lovliggørelse, mens projektet er etableret eller under etablering, men en national domstol kan ikke med tilbagevirkende kraft fravige kravene til miljøvurdering i VVM-direktivets art. 3.
Sagen drejede sig om den norske regerings tilladelser fra 2021 og 2023 til olieindvinding på felterne Breidablikk (30 mio. m3 olie) og Tyrving (4,1 mio. m3 olie) samt tilladelse til olie- og gasindvindingsprojektet Yggdrasil (140 mio. m3 olieækvivalenter) med en forventet driftsperiode på 20-25 år. Tilladelserne var meddelt efter en forudgående miljøvurdering i henhold til den norske gennemførelse af VVM-direktivet, men tilladelsernes gyldighed blev anfægtet af bl.a. Greenpeace Norden, der gjorde gældende, at miljøkonsekvensrapporten var mangelfuld, da vurderingen ikke belyste klimapåvirkningen ved senere afbrænding af den olie og gas, som kunne indvindes efter tilladelserne, idet sagsøgerne samtidig anmodede om foreløbige retsmidler (opsættende virkning). Oslo Tingsrett gav i januar 2024 Greenpeace Norden medhold i, at tilladelserne var ugyldige, og tog begæringen om opsættende virkning til følge. Den norske regering ankede dommen til lagmannsretten, der den 20. marts 2024 suspenderede den opsættende virkning af søgsmålet, og efterfølgende den 14. oktober 2024 helt ophævede den opsættende virkning. I appelsagen lagde lagmansretten i forhold til ugyldighedsspørgsmålet til grund, at den norske højesteret i en dom af 22. december 2020 (HR-2020-2472-P) havde udtalt, at tilladelser til eftersøgning af olie og naturgas ikke gav et retskrav på at få tilladelse til indvinding, hvilket gav anledning til en anmodning om rådgivende udtalelse fra EFTA-domstolen om tre spørgsmål: (1) Om VVM-direktivet kræver, at miljøkonsekvensrapporten også belyser udslip af drivhusgasser ved senere forbrænding af den olie og gas, der er meddelt tilladelse til at indvinde, (2) om EØS-aftalen i bekræftende fald kræver, at de nationale domstole skal fjerne de ulovlige følgevirkninger af, at indvindingstilladelserne er meddelt uden forudgående miljøvurdering af drivhusgasudledningen, så langt det er muligt efter national ret, og (3) om en national domstol med tilbagevirkende kraft kan ophæve pligten til en miljøvurdering af drivhusgasser, hvis det godtgøres, at denne vurdering ikke vil påvirke udfaldet af beslutningsprocessen. EFTA-domstolen lagde til grund, at formålet med VVM-direktivet er at undersøge projekters miljøvirkninger med henblik på at forebygge miljøskader og inddrage offentligheden, så miljøvirkningerne belyses på et så tidligt stadium som muligt, hvor alle direkte og indirekte miljøvirkninger belyses, herunder sekundære, kumulative og grænseoverskridende virkninger. Direktivets ordlyd kræver ikke, at virkningerne skal have konsekvenser i nær tidsmæssig eller geografisk tilknytning til projektet (pr. 83). EFTA-domstolen tog herefter udgangspunkt i, at EU-Domstolen i sag C-227/01 og sag C-2/07 har lagt til grund, at en miljøvurdering ikke alene skal belyse virkningerne af selve projektet, men også de forudsigelige hændelser, som sandsynligvis vil indtræde efter projektets færdiggørelse (i de to sager en forøgelse i henholdsvis jernbanetrafik og flytrafik). På samme måde er de sandsynlige virkninger i den foreliggende sag kendt, nemlig at en betydelig andel af den indvundne olie og naturgas bliver anvendt som brændstof og dermed skaber drivhusgasudledning (pr. 85 og 87). Den omstændighed, at den indvundne olie og gas anvendes på mange forskellige måder og i andre stater, hindrer ikke, at virkningen i form af udledning af drivhusgasser kan beregnes, uanset om denne beregning er behæftet med usikkerhed (pr. 88). Projektherren skal derfor i miljøkonsekvensrapporten give et overslag over omfanget af udslip af drivhusgasser ved den efterfølgende forbrænding af den tilladte indvinding af olie og gas, da det under hensyn til forsigtighedsprincippet er sandsynligt, at indvindingstilladelserne vil have væsentlige miljøvirkninger, uanset den usikkerhed der er forbundet med disse beregninger. I forhold til retsvirkningerne af denne mangel i miljøvurderingen af de norske indvindingstilladelser lagde EFTA-domstolen til grund, at håndhævelsen ikke er harmoniseret i VVM-direktivet, men omfattet af staternes processuelle autonomi, der dog begrænses af de EU-retlige principper om loyalitet, effektivitet og ækvivalens. Inden for disse rammer er de nationale domstole forpligtet til, så langt som det er muligt, at fortolke og anvende relevante bestemmelser i national ret på en sådan måde, at konsekvenserne af overtrædelsen af EØS-retten bringes til ophør (pr. 102-106). EØS-retten er imidlertid ikke til hinder for nationale regler, der i visse tilfælde muliggør, at overtrædelser af EØS-retten efterfølgende godkendes (lovliggøres), hvilket i forhold til VVM-direktivet kræver, at de nationale regler ikke giver mulighed for omgåelse, og at miljøvurderingen ikke begrænses til fremtidige miljøvirkninger, men også omfatter de påvirkninger, som er indtrådt frem til lovliggørelsen, jf. bl.a. de forenede sager C-196/16 og C-197/16 (pr. 110). EFTA-domstolen afviste derimod, at en efterfølgende miljøkonsekvensvurdering af udledning af drivhusgasser kunne undlades, fordi en ny vurdering ikke ville ændre indholdet af den meddelte tilladelse, og afviste i den sammenhæng udtrykkeligt, at dette kunne udledes af EU-Domstolens domme i sag C-72/12 og sag C-137/14. EFTA-domstolen fremhævede, at den foreliggende sag angik betydelige mængder drivhusgasser ved den efterfølgende forbrænding, og at det ville være i direkte modstrid med VVM-direktivet på forhånd at konkludere, at oplysninger om disse indirekte miljøvirkninger af tilladelsen til projektet ikke kunne påvirke projektet, hvorfor EFTA-domstolen afviste, at en national domstol med tilbagevirkende kan ophæve forpligtelsen til at gennemføre en miljøkonsekvensvurdering, der opfylder VVM-direktivets krav (pr. 116). Samtidig blev det understreget, at de nationale domstole midlertidigt kan opretholde virkningen af nationale bestemmelser, som er i modstrid med VVM-direktivet, hvilket dog ikke alene kan begrundes med rent økonomiske hensyn, jf. sag C-411/17, sag C-379/15 og sag C-24/19 (pr. 117-118).
Kommentar: EFTA-dommen vil – hvis dommens fortolkning af VVM-direktivet tiltrædes af EU-Domstolen – kræve en ændring af dansk praksis, hvor miljøvurderingerne efter hidtidig praksis ikke har omfattet drivhusgasudledninger ved efterfølgende forbrænding af tilladt olie- og gasindvinding. Det er dog ikke efter dommen givet, at dette kræver, at der skal gennemføres nye miljøvurderinger af de allerede tilladte udledninger, da EFTA-dommen alene tager stilling til, om en national domstol i en sag, der er indbragt for den nationale domstol, med tilbagevirkende kraft kan ophæve kravet om miljøvurdering af udledning af drivhusgasser ved efterforfølgende forbrænding af de indvundne fossile brændsler. Det er i disse tilfælde nærliggende at henvise til, at effektivitetsprincippet ikke betyder, at der skal ses bort fra rimelige nationale søgsmålsfrister, hvorfor der næppe består en almindelig pligt til at genoptage de tidligere tilladelser, jf. uddybende Pagh: U 2020B.161. EFTA-domstolens udvidende fortolkning af, hvad en projektherre for en virksomhed skal belyse af indirekte virkninger ved senere anvendelse af virksomhedens produkter i en miljøkonsekvensrapport, giver anledning til ganske mange spørgsmål. Dette skyldes bl.a., at det ikke i en VVM-tilladelse er muligt at fastsætte vilkår for de efterfølgende miljøvirkninger, som den senere anvendelse af virksomhedens produkter medfører, og at denne regulering i øvrigt normalt varetages ved produktregulering. Det betyder samtidig, at det reelt er umuligt for de nationale myndigheder at vurdere påvirkningerne fra en ukendt fremtidig anvendelse af de indvundne stoffer på et ukendt sted i verden, hvilket igen rejser spørgsmål om VVM-tilladelsens karakter af en projekttilladelse og om miljøvurderingens evne til reelt at kvalificere myndighedernes beslutningsgrundlag. Hvor langt denne udvidende fortolkning i forhold til belysning af indirekte miljøvirkninger af virksomheders produkter skal strækkes, er således fortsat uklart. EFTA-domstolens udvidende fortolkning kan dog give anledning til, at Miljø- og Fødevareklagenævnet overvejer at genoptage afgørelsen i MRF 2024.277 Mfk, hvor klagenævnet i en sag om VVM-tilladelse til udvidelse af en biotekvirksomhed afviste, at den forøgede spildevandsudledning til et kommunalt renseanlæg fra 215.000 m3/år til 895.000 m3/år skulle belyses i miljøvurderingen af projektet med henvisning til, at biotekvirksomheden ikke var bygherre for det kommunale renseanlæg. Efter EFTA-dommen er dette imidlertid ikke ensbetydende med, at en væsentlig indirekte miljøvirkning af et projekt kan udelades af miljøvurderingen. For god ordens skyld gøres opmærksom på, at EFTA-domstolens domme ikke er bindende for EU-Domstolen og således ikke autoritativt fastlægger fortolkningen af EU-retten.