MRF 2025.35
Østre Landsrets dom af 26. august 2025, 2. afd., sag BS-9090/2023-OLR
(Karen Hald, Nicolai Uggerhøj-Winther og Camilla Mølgaard Meding (kst.))
Roskilde Kommune (adv. Mads Kobberø) mod Miljø- og Fødevareklagenævnet (adv. Kim Christian Højmark). Biintervenient til støtte for Roskilde Kommune: Kommunernes Landsforening (adv. Mads Kobberø)
Stadfæstet Miljø- og Fødevareklagenævnets ophævelse i MRF 2022.109 af Roskilde Kommunes påbud efter miljøbeskyttelseslovens § 46 til ejer af ejendom om at fjerne asbestforurening efter brand, da loven ikke hjemler et objektivt grundejeransvar, og ejeren ikke havde handlet uagtsomt.
Baggrunden for sagen var, at der om natten den 8. november 2019 opstod en eksplosiv brand på E’s hus, hvor der var asbestholdigt tag, Branden medførte, at der blev spredt asbestholdigt materiale på E’s ejendom og omliggende ejendomme på et areal på i alt 8.572 m2. Roskilde Kommune kontaktede Styrelsen for patientsikkerhed, der den 15. november påpegede, at asbesten skulle fjernes hurtigst muligt, hvorefter E’s forsikringsselskab, F igangsatte en foreløbig oprydning den 15.-21. november. På baggrund af de indledende undersøgelser fremsendte kommunen et forslag til frivillig aftale om oprydning med F og ejerne af de berørte ejendomme, hvori der var henvisning til miljøbeskyttelseslovens §§ 69 og 70. Da aftalerne ikke blev underskrevet, meddelte kommunen efter varsel den 28. november påbud til E og ejerne af de omliggende ejendomme om fjernelse af det asbestholdige affald med henvisning til miljøbeskyttelseslovens § 46, idet kommunen med henvisning til miljøbeskyttelseslovens § 78, stk. 2 ophævede opsættende virkning af klage. Af påbuddet fremgik bl.a., at kommunen havde lagt til grund, at forureningen af jorden med asbestholdigt affald ikke udgjorde en jordforurening, og at påbud efter jordforureningslovens § 41 derfor ikke var mulig og henviste til en udtalelse fra Miljøstyrelsen fra 2005. E påklagede påbuddet og gjorde bl.a. gældende, at der ikke i miljøbeskyttelseslovens § 46 er hjemmel til at påbyde en grundejer at fjerne affald på objektivt grundlag, jf. U 1991.674 H. E anførte endvidere med henvisning til U 2011.465 H (slaggedommen), at det var forkert, at asbestforureningen af jorden ikke var omfattet af jordforureningsloven, og det fremgik af § 41, stk. 2, at der ikke kan meddeles påbud, når forureningen er opstået ved brand, som ikke kan bebrejdes ejeren som uagtsom. Endvidere afviste E, at miljøbeskyttelseslovens § 69 fandt anvendelse. Uanset indsigelserne opfyldte E de påbudte foranstaltninger, da klagens opsættende virkning var ophævet. Miljø- og Fødevareklagenævnet bemærkede indledningsvis, at det efter affaldsbekendtgørelsen§ 4, stk. 2, nr. 1,er kommunen, som afgør, om en genstand er affald, og at dette ikke kan prøves af klagenævnet, jf. affaldsbekendtgørelsens § 78. Nævnet lagde herefter til grund, at asbestforureningen af jorden er omfattet af jordforureningsloven, og hvis forureningen kan påbydes fjernet efter jordforureningslovens § 41, skal § 41 ud fra lex specialis anvendes forud for miljøbeskyttelseslovens§ 46. Da forureningsårsagen var brand, som ikke kunne bebrejdes E, kunne der ikke meddeles påbud til E om oprydning, jf. § 41, stk. 3, nr. 2. Herefter fandt et flertal i nævnet (2 mod 1), at ”der ikke med hjemmel i miljøbeskyttelseslovens § 46 kan udstedes påbud til klager om fjernelse af asbestholdigt affald fra Ejendommen som følge af branden” og henviste til, ”at en grundejers handlepligt i almindelighed skal vurderes ud fra dansk rets almindelige ansvarsnorm, som er culpa, og at en grundejer [...] ikke uden særlig lovhjemmel kan blive ansvarlig på objektivt grundlag”, hvorfor påbuddet blev ophævet (MRF 2022.109 Mfk). Roskilde Kommune indbragte afgørelsen for domstolene med Kommunernes Landsforening som biintervenient. Kommunen nedlagde påstand om, at Miljø- og Fødevareklagenævnet skulle anerkende, at nævnets afgørelse var ugyldig, subsidiært, at nævnets afgørelse var ugyldig mht. asbest på befæstede arealer og mest subsidiært, at nævnet tilpligtes at genoptage sagen. Miljø- og Fødevareklagenævnet påstod frifindelse. Efter parternes anmodning blev sagen henvist til og antaget af landsretten som første instans. Til støtte for påstandene gjorde Roskilde Kommune bl.a. gældende, at det på baggrund af Affaldsudvalgets betænkning fra 1988 og Miljøstyrelsens notat fra 2005 må lægges til grund, at miljøbeskyttelseslovens § 46 hjemler et objektivt grundejeransvar for affald, og at asbest fra branden måtte anses for affald, der ikke er omfattet af jordforureningslovens regler, men af miljøbeskyttelseslovens § 46, uanset om det var beliggende på ubefæstede arealer. Kommunen henviste til, at der er uklarhed om afgrænsningen mellem jordforureningsloven og miljøbeskyttelseslovens affaldsregler, og at der ikke var grundlag for at tilsidesætte kommunens skøn. Endvidere henviste kommunen til, at det i kommunernes praksis er opfattelsen, at der gælder et grundejeransvar for affald, og at det vil have uheldige konsekvenser, hvis denne praksis ikke kan opretholdes. Til støtte for frifindelse gjorde Miljø- og Fødevareklagenævnet bl.a. gældende, at asbestforurening af ikke befæstede arealer er omfattet af jordforureningsloven, og at der ikke i lovens § 41 er hjemmel til at meddele påbud til boligejere, medmindre der er handlet uagtsomt, samt at der ikke var grundlag for at følge antagelsen i Miljøstyrelsens betænkning 1995/1 om, at påbud efter miljøbeskyttelseslovens § 46 ikke kræver culpa, og at det i øvrigt fulgte af jordforureningslovens § 41, stk. 2, at der ikke kan meddeles påbud ved jordforurening forvoldt ved brand. Landsretten lagde med henvisning til U 2011.465 H (slaggedommen) indledningsvis til grund, at asbest på ikke befæstede arealer skal klassificeres som jordforurening, og at der var enighed mellem parterne om, at der ikke var hjemmel til at påbyde E at fjerne forureningen efter jordforureningslovens § § 41, stk. 2 og § 41, stk. 3, nr. 2, hvorfor denne del af kommunens påbud var ugyldig. I forhold til asbestaffald fra branden på befæstede arealer udtalte landsretten, at efter forarbejderne til miljøbeskyttelseslovens §§ 43 og 46, er ”det som udgangspunkt [...] den til enhver tid værende grundejer, der er ansvarlig for håndtering og bortskaffelse af affald placeret på den pågældendes ejendom, uanset om affaldet måtte være placeret på ejendommen ved grundejerens mellemkomst, og at myndighederne i dette omfang kan meddele påbud til grundejeren med henblik på at forebygge og sikre, at affald opbevares og håndteres på forsvarlig måde”. Med henvisning til Affaldsudvalgets betænkning fra 1988 antog landsretten herefter, at lovgiver har tilsigtet et strengt grundejeransvar på affaldsområdet, men at der ”ikke [er] sikre holdepunkter for [...], at hensigten har været at indføre et i alle tilfælde ubetinget grundejeransvar”. På denne baggrund fandt landsretten, at der ikke var tilstrækkelig hjemmel i miljøbeskyttelseslovens §§ 43 og 46 til kommunens påbud om asbest på de befæstede arealer, hvor Miljø- og Fødevareklagenævnet blev frifundet.
Kommentar: Dommen indeholder flere principielle aspekter. For det første kan en kommune normalt ikke indbringe rekursinstansens afgørelser for domstolene, men dette kunne i den foreliggende sag begrundes med, at Roskilde Kommune efter dommen måtte forventes at blive pålagt erstatningsansvar for E’s udgifter til opfyldelse af kommunens påbud, hvilket forklarer, at nævnet ikke gjorde indsigelser om manglede retlig interesse gældende. I forhold til sagens hovedspørgsmål, om miljøbeskyttelseslovens § 46 hjemler et objektivt grundejeransvar for affald på grundejerens ejendom, er det ikke overraskende, at asbestaffald på ikke-befæstede arealer skal afgøres efter jordforureningsloven som lex specialis, og at denne del af kommunens påbud alene af den grund var ugyldigt. I forhold til affald på befæstede arealer må dommens afvisning af et ubetinget grundejeransvar for affald tiltrædes. Præmisserne herfor må imidlertid på enkelte punkter anses for mangelfulde med hensyn til fortolkningen af forarbejderne fra 1991 og Affaldsudvalgets betænkning fra 1988. Frem til jordforureningslovens ikrafttræden var forurenet jord navnlig omfattet af affaldsdepotloven og miljøbeskyttelseslovens § 19, og af retspraksis om disse regler, der fulgte umiddelbart efter miljøbeskyttelseslovens ikrafttræden i 1991 som U 1991.674 H (Rockwool), fremgik det klart, at der hverken i affaldsdepotloven eller miljøbeskyttelseslovens § 19 var hjemmel til det objektive grundejeransvar, som Miljøstyrelsen fejlagtigt havde lagt til grund var gældende ved miljøbeskyttelseslovens vedtagelse. Det forekommer derfor i sig selv noget anstrengt at lægge så betydelig vægt på lovforarbejdernes bemærkning vedrørende miljøbeskyttelseslovens § 46, når retspraksis viste, at der ikke var objektivt ansvar for affald. I forlængelse heraf må fremhæves, at en sådan udlægning heller ikke blev fulgt af Miljøstyrelsen i sagen om oprydning af affald på Proms Kemiske Fabrikker, hvor et af de centrale spørgsmål netop var, at Prom ApS havde fået påbud efter miljøbeskyttelseslovens § 41 om at fjerne affald fra det tidligere Prom A/S. Højesteret nåede frem til, at dette påbud var gyldigt, fordi Prom ApS havde videreført Prom A/S’ aktiviteter, men der ingen steder i dommen (U 2012.2102 H) ses holdepunkter for, at der efter miljøbeskyttelseslovens § 46 skulle gælde et objektivt grundejeransvar – se hertil uddybende Pagh: U 2012B.367. Den omstændighed, at Miljøstyrelsen i 2005 udsendte et notat om et grundejeransvar for affald, kan ikke ændre herved, men ligner på flere måder det forudgående forløb for de mange retssager om forurenet jord i 1990’erne, hvor myndighederne i den altovervejende del af sagerne fik underkendt gyldigheden af de meddelte påbud og måtte betale erstatning for opfyldelsen af uhjemlede påbud. Hvis kommunerne har fulgt Miljøstyrelsens notat fra 2005, kan et lignende scenarium ikke udelukkes, men foreløbigt ses der ikke praksis fra Miljø- og Fødevareklagenævnet, der kan understøtte, at kommunerne i større omfang skulle have fulgt Miljøstyrelsens anvisning om objektivt grundejeransvar for affald efter miljøbeskyttelseslovens § 46. De forholdsvis få sager for domstolene, hvor domstolene har tiltrådt gyldighed af påbud efter miljøbeskyttelseslovens § 46, vedrører alle sager, hvor grundejeren har handlet culpøst som f.eks. MAD 2014.396 V og MAD 2015.296 Ø. Den omstændighed, at Miljøstyrelsen i MAD 2006.1415 MS fulgte sin egen fortolkning, kan vanskeligt tillægges vægt, da den baserede sig på Miljøstyrelsens egen udlægning i notatet fra 2005.