MRF 2025.2
EU-Domstolens dom af 6. marts 2025, 7. afd., sag C-315/23, Kommissionen mod Kroatien
Kroatien idømt bøde efter TEUF art. 260(2) på 1 mio. euro og daglige tvangsbøder på 6.500 euro for ikke at have opfyldt dom fra 2019, hvor Kroatien blev dømt for bl.a. at overtræde affaldsdirektivets art. 13 og 15 ved ikke at hindre deponering af 140.000 tons slagger på ikke-godkendt anlæg nær byen Biljane Donje, da der ikke var grundlag for at anse den deponerede slagge som et biprodukt omfattet af affaldsdirektivets art. 5.
Baggrunden for sagen var, at Kommissionen i 2013 modtog en klage over, at der 50 meter fra den kroatiske by Biljane Donje var deponeret 140.000 tons slagger, som stammede fra en tidligere elektrode- og jernlegeringsfabrik. Dette gav anledning til en åbningsskrivelse fra Kommissionen om overtrædelse af affaldsdirektivet (2008/98), hvilket Kroatien afviste med henvisning til, at der var tale om et biprodukt omfattet af affaldsdirektivets art. 5, da slaggen efterfølgende kunne anvendes i asfaltblandinger og som vejmateriale. Da Kommissionen ikke mente, at betingelserne for biprodukt var opfyldt, eftersom der ikke var sikkerhed for anvendelsen af slaggen, anlagde Kommissionen traktatbrudssag mod Kroatien for overtrædelse af art. 5 om biprodukter, art. 13 om forsvarlig håndtering af affald og art. 15, hvorefter indehaveren af affald skal overgive affald til et miljøgodkendt modtageanlæg. Ved en dom fra maj 2019 (sag C-250/18) fik Kommissionen medhold, og Kroatien blev dømt for alle tre forhold. Da Kommissionen efter dialog med de kroatiske myndigheder i 2021 fandt, at Kroatien ikke havde foretaget det fornødne til opfyldelse af dommen, indledte den en ny traktatbrudsprocedure efter TEUF art. 260 med henblik på at idømme bøde og tvangsbøder, indtil dommen blev efterkommet. Kroatien besvarede åbningsskrivelsen med, at Kroatien fortsat var i gang med at undersøge muligheden for at anvende slaggen som byggemateriale, hvor der var flere muligheder. Den ene var at stille den deponerede slagge gratis til rådighed for lokale og regionale myndigheder. Den anden var at sælge den deponerede slagge som byggemateriale til myndigheder, hvilket krævede udbud, og den tredje var at sælge den deponerede slagge ved offentligt udbud, men at der i øvrigt krævedes en omdannelse af slaggen, før dette kunne ske. Hvis dette ikke var muligt, vil slaggen blive overført til et godkendt modtageanlæg i en anden medlemsstat i henhold til reglerne i affaldstransportforordningen. Da Kommissionen ikke fandt svaret tilfredsstillende, anlagde den sag ved EU-Domstolen med påstand om bøde på 392.000 euro og daglige tvangsbøder på 7.560 euro for hver dags yderligere forsinkelse med opfyldelse af dommen. Under sagen gjorde Kroatien supplerende bl.a. gældende, at bestræbelserne på at sikre genanvendelse af slaggen var i overensstemmelse med affaldshierarkiet. EU-Domstolen fandt, at Kroatien fortsat overtrådte affaldsdirektivets art. 5 om biprodukter, da det var ubestridt, at den deponerede slagge måtte anses for affald, idet det fortsat var uvist, om og hvornår slaggen kunne genanvendes i byggeri. I forhold til overtrædelsen af affaldsdirektivets art. 13, hvorefter medlemsstaterne skal sikre, at affald håndteres, uden at menneskers sundhed bringes i fare, eller der sker skade på miljøet, lagde EU-Domstolen til grund, at slaggen havde været deponeret i syv år, uden at myndighederne havde grebet ind, og når en sådan mærkbar forringelse af miljøet varer ved i længere tid, uden at de kompetente myndigheder griber ind, kan dette vise, at medlemsstaten har overskredet grænserne for sit skøn efter art. 13 (pr. 66). I forhold til overtrædelse af affaldsdirektivets art. 15, hvorefter medlemsstaterne skal sikre, at de oprindelige affaldsproducenter eller andre affaldsindehavere udfører affaldsbehandlingen eller får affaldet overført til godkendt modtageanlæg eller godkendt affaldsindsamler, lagde EU-Domstolen til grund, at det var ubestridt, at slaggen var deponeret på et ikke-godkendt anlæg, og at dette fortsat var tilfældet, hvorfor Kroatien heller ikke havde opfyldt denne del af dommen i C-250/18. Ved udmåling af bøde og tvangsbøder lagde Kommissionen vægt på, at den deponerede slagge udgjorde en fare for menneskers sundhed, der havde stået på gennem længere tid, samt afskrækkelsesfaktoren sammenholdt med medlemsstatens betalingsevne. Kroatien bestred, at den deponerede slagge udgjorde en direkte sundhedsfare, og fremhævede, at der måtte tages hensyn til forsinkelser begrundet i covid-19-epidemien i 2020-2022 samt flere jordskælv i området, og mente derfor, at der var grundlag for at undlade tvangsbøder henholdsvis at nedsætte bøden. EU-Domstolen lagde til grund, at Kroatien hverken under den administrative procedure eller under retssagen havde gjort betydelige fremskridt for at opfylde dommen, og at slaggen fortsat var ulovligt deponeret seks år efter afsigelsen af dommen i C-250/18. Endvidere fremhævede EU-Domstolen, at selv om affaldet ikke var sundhedsskadeligt, udgjorde tilstedeværelsen af det ulovligt deponerede affald i sig selv en forringelse af miljøet, jf. ligeledes sag C-109/22 (MRF 2023.201), hvorfor traktatbruddet måtte anses for alvorligt. Det kunne ikke tillægges betydning, at Kroatien havde gennemført affaldsdirektivet korrekt i kroatisk lovgivning, da genstanden for sagen ikke var direktivets implementering, men den manglende gennemførelse af den tidligere dom. Selv om dommen alene vedrørte et enkelt anlæg, måtte dette sammenholdes med, at den skade, der forvoldtes var ligeså betydelig som ved det oprindelige traktatbrud, jf. sag C-378/13 om tvangsbøder for manglende opfyldelse af dom om overtrædelse af byspildevandsdirektivet. Idet EU-Domstolen fandt, at grundlaget for Kommissionens beregning af Kroatiens betalingsevne var fastsat for lavt, og da EU-Domstolen ikke var bundet af Kommissionens påstand samt under hensyn hertil og til sagens øvrige omstændigheder blev Kroatien herefter idømt en samlet bøde på 1 mio. euro samt daglige tvangsbøder på 6.500 euro regnet fra 6. marts 2025.
Kommentar: I forhold til affaldsdirektivets art. 5 om biprodukter kan det undre, at de kroatiske myndigheder fastholdt synspunktet i sagen om manglende opfyldelse af den tidligere dom i sag C-250/18, da det efter EU-dommen lå fast, at der ikke var tale om biprodukter, men om affald, hvorfor det alene vil være relevant at argumentere for, at affaldsfasen var ophørt efter affaldsdirektivets art. 6. Omvendt var det indlysende, at heller ikke denne mulighed forelå, da de kroatiske undersøgelser netop vedrørte muligheden for at nyttiggøre slaggen i anlægsarbejder, og affaldsfasen tidligst kan være ophørt, når dette faktisk er sket. Dommen er mht. ulovlig affaldsdeponering på linje med fast praksis, hvorefter deponeringen ikke alene udgør en overtrædelse af kravet om forsvarlig håndtering af affald i affaldsdirektivets art. 13, men tillige en overtrædelse af art. 15 om, at affaldsproducenten og affaldsindehaveren skal sikre, at affaldet håndteres på godkendt anlæg, jf. bl.a. sag C-365/97, Kommissionen mod Italien (San Rocco), sag C-494/01, Kommissionen mod Irland, sag C-86/08, Kommissionen mod Grækenland (og den efterfølgende sag om tvangsbøder i sag C-584/14), sag C-196/13, Kommissionen mod Italien, sag C-626/16, Kommissionen mod Slovakiet samt sag C-109/22, Kommissionen mod Rumænien (MRF 2023.201). Som disse domme viser, vil en deponering af affald på ikke-godkendt anlæg i sig selv udgøre en overtrædelse af affaldsdirektivet, der alene kan lovliggøres ved enten, at affaldet fysisk fjernes, og pladsen saneres, eller at der med de nødvendige vilkår meddeles en lovliggørende tilladelse til deponeringsanlægget, og det er en af disse to betingelser, der skal opfyldes for, at de løbende tvangsbøder ophører. Den omstændighed, at en medlemsstat håndhæver overtrædelsen af affaldsdirektivet med straf for de borgere eller virksomheder, der måtte have begået overtrædelsen, er således i forhold til tvangsbøder efter TEUF art. 260(2) ikke tilstrækkeligt til at bringe overtrædelsen til ophør. Dette kan i øvrigt have implikationer, hvor en virksomhed med større affaldsoplag går konkurs, da myndighederne i disse tilfælde i forhold til affaldsdirektivet skal sikre, at affaldet overgives til et lovligt modtageanlæg, jf. uddybende Pagh: TfM 2019, s. 115 samt Pagh: U 2012B.367 vedr. U 2012.2102 H om Proms Kemiske fabrikker.