MRF 2025.19

Vestre Landsrets dom af 2. maj 2025, 11. afd., sag BS-845/2023-VLR
(Thomas Raaaberg-Møller, Rasmus Krogh Pedersen og Thomas Steensen (kst.))

TN Udvikling A/S (adv. Jan Børjesson) mod Aalborg Kommune (adv. Sune Fugleholm)

Aalborg Kommunes udbygningsaftale, som forpligtede en grundejer til at bidrage økonomisk til frilæggelse af Østerå, var indgået i strid med planlovens § 21 b, hvorfor beløbet, som grundejer havde betalt i henhold til udbygningsaftalen, skulle tilbagebetales af kommunen.

I juni 2008 traf Aalborg Kommune principbeslutning om at arbejde for en etapevis åbning af Østerå gennem Aalborg by. Kommunen vedtog i december 2010 en lokalplan (nr. 1-1-110), der bl.a. reserverede et areal til et åbent forløb af Østerå, og i januar 2015 traf kommunen beslutning om at åbne Østerå. TN Udvikling rettede i maj 2016 og flere gange efterfølgende henvendelse til kommunen om muligheden for at opføre boliger på et delområde indenfor lokalplanområdet. Kommunen afslog indledningsvist, men i december 2017 oplyste kommunen, at kommunen var i gang med at se på mulighederne for at opføre boliger indenfor lokalplanområdet, og at der i den forbindelse ville skulle udarbejdes en ny lokalplan. TN Udvikling indgik herefter i februar 2018 en betinget købsaftale vedrørende et delområde indenfor lokalplanområdet. I maj 2019 godkendte kommunens By- og Landskabsudvalg en tids- og etapeplan for åbningen af Østerå. I april 2020 indgik TN Udvikling og kommunen efter længere forhandlinger en udbygningsaftale, som forpligtede TN Udvikling til at betale et bidrag på maksimalt 6.125.000 kr. til realisering af projektet "åbning af Østerå", i forbindelse med vedtagelsen af lokalplan 1-1-138, der udlagde det af TN Udvikling erhvervede delområde til boligformål. Udbygningsaftalen blev indgået til trods for, at TN Udvikling flere gange havde givet udtryk for, at man ikke ønskede at indgå en udbygningsaftale. TN Udvikling betalte i maj 2021 beløbet på 6.125.000 kr. til opfyldelse af udbygningsaftalen. TN Udvikling anlagde herefter retssag mod kommunen med påstand om tilbagebetaling. Landsretten lagde efter en gennemgang af sagens forløb til grund, at det var kommunen, som bragte udbygningsaftalen i forslag og i den forbindelse betingede en lokalplanændring af, at der blev indgået en udbygningsaftale om bidrag til åprojektet. Videre lagde landsretten til grund, at kommunen havde besluttet at gennemføre åprojektet på det tidspunkt, hvor der blev stillet krav om en udbygningsaftale. Under disse omstændigheder fandt landsretten, at udbygningsaftalen var indgået i strid med planlovens § 21 b, idet landsretten navnlig lagde vægt på, at kommunen allerede havde truffet beslutning om åprojektet, da kommunen stillede krav om en udbygningsaftale, og at det ikke kunne lægges til grund, at åprojektet blev udvidet eller i øvrigt fordyret som følge af den lokalplanændring, der muliggjorde TN Udviklings byggeprojekt. Landsretten lagde desuden vægt på, at udbygningsaftalen blev indgået på kommunens initiativ efter TN Udvikling flere gange havde givet udtryk for, at man ikke ønskede at indgå en udbygningsaftale. Da udbygningsaftalen var indgået i strid med planlovens § 21 b, havde kommunen ikke hjemmel til gennem aftalen at forpligte TN Udvikling til at betale beløbet. Beløbet skulle dermed som udgangspunkt tilbagebetales, og kommunens synspunkter om, at TN Udvikling ville opnå ugrundet berigelse, eller at andre parter havde afholdt en del af beløbet, ændrede ikke herpå.

Kommentar: Sagen udspringer af den såkaldte ”udbygningsaftaleskandale” i Aalborg, der navnlig blev afdækket af advokatfirmaet Horten i advokatundersøgelser af 9. december 2021 og 24. marts 2022. Heri blev det afdækket, at 38 ud af 78 udbygningsaftaler i perioden 2011-21 efter Hortens vurdering var blevet indgået i strid med planloven. Mens dommen næppe kan anses for overraskende, kan det samme ikke siges om kommunens anbringender til støtte for frifindelse. Kommunen anførte således bl.a. til støtte for, at udbygningsaftalen var i overensstemmelse med planlovens § 21 b, ”at frivillighedsbetingelsen er opfyldt, hvis grundejeren henvender sig til kommunen med et ønske om en planændring, og grundejeren herefter frivilligt påtager sig at betale for det tilhørende infrastrukturanlæg, fordi grundejeren ser en fordel heri”. Sammenholdes med forarbejderne til § 21 b, var det et centralt punkt, at kommunerne hverken direkte eller indirekte måtte foreslå, at bygherre bidrog til finansiering af projekter i forbindelse med udarbejdelse af lokalplanforslag. Samtidig blev det dog fremhævet, at kommunen kunne vejlede om muligheden for at indgå udbygningsaftaler. Det afgørende må således i alle tilfælde være, om udbygningsaftalen reelt hviler på frivillighed, og at kommunen ikke må misbruge deres adgang til at indgå udbygningsaftaler som middel til at spare udgifter til kommunal infrastruktur, der som udgangspunkt påhviler kommunen at drage omsorg for. Dommen er den første angående fortolkningen af reglerne om udbygningsaftaler i planloven og må forventes at kunne få betydning for andre kommuner, der anvender udbygningsaftaler aktivt som led i byudviklingsprojekter. Se nærmere om udbygningsaftaler Grønved Nielsen, U 2023B.304.

Dommen er ved at blive anonymiseret og vil blive gjort tilgængelig snarest.