MRF 2024.203

Østre Landsrets dom af 4. juli 2024, 4. afd., sag BS-10893/2022-OLR
(Olaf Tingleff, Anne Bendfeldt Westergaard og Louise Lindekilde Engberg (kst.))

Køge Eventyrland A/S og B (adv. Sabrina Bolvig Olsen) mod Køge Kommune (adv. Søren Stenderup Jensen)

Etablering af udendørs legepark med samlet areal på 2 ha krævede landzonetilladelse, og afslag på landzonetilladelse var meddelt med rette. Påbud om fysisk lovliggørelse ved fjernelse af legeparken inden for 3 måneder fra landsrettens dom.

B og hans selskab A A/S ønskede at etablere en udendørs legepark uden for Køge på en ejendom i landzone. Efter længere tids dialog med Køge Kommune, hvor kommunen bl.a. besluttede, at legeparken ikke blev medtaget i Kommuneplan 2017, indgav B i december 2019 ansøgning om landzonetilladelse. Af ansøgningen fremgik, at legeparken ville få et samlet areal på ca. 2 ha, og at der årligt forventedes 30.000 besøgende. Det fremgik videre, at projektet omfattede ombygning af 720 m² tidligere landbrugsbygninger til bl.a. toiletfaciliteter, butik, køkken og cafeteria samt etablering udendørs af bl.a. minigolfbane, megalabyrint, sansehave og junglesti samt parkeringsplads til 80 biler. B anførte i ansøgningen, at B var af den opfattelse, at legeparken ikke krævede landzonetilladelse, da der var tale om anvendelse af overflødiggjorte landbrugsbygninger til forenings- og fritidsformål, jf. planlovens § 37, stk. 1, men at B efter kommunens vejledning havde besluttet at indgive ansøgning om landzonetilladelse. Den 7. februar 2020 meddelte kommunen afslag på landzonetilladelse. Af afgørelsen fremgik bl.a., at projektet havde et omfang, der var lokalplanpligtigt efter planlovens § 13, stk. 2, og at projektet ud fra landskabelige, landbrugsmæssige, trafikale og planmæssige hensyn var i strid med planlovens § 35. Efterfølgende blev kommunen opmærksom på, at det fremgik af A A/S’ hjemmeside, at legeparken ville åbne den 13. juni 2020, og under et tilsyn i maj 2020 konstaterede kommunen, at legeparken var under etablering. Den 25. maj 2020 anlagde kommunen derfor sag mod A A/S og B efter reglerne om midlertidige forbud og påbud (tidligere fogedforbud) i retsplejelovens kapitel 40. Kommunen nedlagde påstand om, at A A/S og B skulle forbydes at foretage ændringer på ejendommen og at åbne legeparken samt påbydes at nedtage allerede etablerede foranstaltninger. Ved Østre Landsrets kendelse af 3. juli 2020 (trykt i U 2020.3319 Ø og vedlagt som bilag) blev der nedlagt forbud mod fortsat etablering og åbning af legeparken i strid med kommunens afslag på landzonetilladelse. Landsretten afviste derimod at meddele påbud om at nedtage allerede etablerede foranstaltninger, da der ville være tale om en vidtgående tilstandsændring, som ikke var nødvendig for at gennemføre en tilfredsstillende midlertidig retstilstand. I overensstemmelse med retsplejelovens § 425 anlagde Køge Kommune herefter justifikationssag mod A A/S og B til endelig afklaring af, om det var korrekt, at kommunen i februar 2020 havde meddelt afslag på landzonetilladelse til legeparken, og om A A/S og B skulle påbydes at lovliggøre de allerede etablerede foranstaltninger, herunder ankomstveje, parkeringsplads, cafeteria, toiletter, minigolfbane, megalabyrint, sansehave og junglesti. A A/S og B påstod frifindelse og gjorde navnlig gældende, at legeparken var omfattet af planlovens § 37 og derfor ikke krævede landzonetilladelse. A A/S og B gjorde endvidere gældende, at kommunen havde givet B bindende forhåndsbesked om at kunne opføre legeparken, og at kommunen havde udvist passivitet, tilsidesat lighedsgrundsætningen og truffet afgørelse uden fornøden partshøring. Byretten fandt det efter bevisførelsen ikke godtgjort, at kommunen havde givet B bindende forhåndsbesked, eller at kommunen havde tilsidesat den forvaltningsretlige lighedsgrundsætning, udvist passivitet eller truffet afgørelse uden fornøden partshøring. Byretten fandt, at legeparken ikke var omfattet af undtagelsen fra kravet om landzonetilladelse i planlovens § 37, stk. 1, hvorfor A A/S og B skulle anerkende ikke at have været berettiget til at foretage ændringer på ejendommen som led i etableringen af legeparken. Da legeparken således var etableret uden fornøden landzonetilladelse, påbød byretten A A/S og B at foretage fysisk lovliggørelse ved inden for 3 måneder efter dommens afsigelse at nedtage ankomstveje, parkeringspladser, cafeteria, toiletter, minigolfbane, megalabyrint, sansehave og junglesti. Dommen blev anket til landsretten af A A/S og B, der for landsretten nedlagde en ny, subsidiær påstand om, at kommunen skulle anerkende, at der måtte etableres cafeteria og toiletter på ejendommen. Kommunen påstod stadfæstelse af byrettens dom og frifindelse over for den nye, subsidiære påstand med henvisning til, at kommunen ikke havde haft anledning til at taget stilling til, om der kunne etableres cafeteria og toiletter på ejendommen, og at påstanden derfor savnede aktualitet. Landsretten fandt efter oplysningerne om karakteren af legeparken, at den ikke var omfattet af undtagelsen i planlovens § 37 for anvendelse af overflødiggjorte landbrugsbygninger til ”forenings- og fritidsformål” og derfor krævede landzonetilladelse efter planlovens § 35. Landsretten tiltrådte endvidere, at A A/S og B ikke havde godtgjort, at kommunen havde givet bindende forhåndsbesked eller begået fejl i forbindelse med afslaget på landzonetilladelse. Da der heller ikke var grundlag for at tilsidesætte kommunens skøn efter planlovens § 35, stk. 1, tiltrådte landsretten, at A A/S og B ikke havde været berettiget til etablere legeparken. For så vidt angik A A/S og B’s subsidiære påstand om etablering af cafeteria og toiletter bemærkede landsretten, at påstanden ikke relaterede sig til det projekt, som kommunen traf afgørelse om i februar 2020, og at kommunen heller ikke i øvrigt havde truffet afgørelse herom. Den subsidiære påstand kunne derfor ikke tages under påkendelse og blev afvist. Herefter var spørgsmålet, om der skulle påbydes fysisk lovliggørelse af de allerede etablerede foranstaltninger. Som påbudspåstanden var formuleret, og som sagen var forelagt, lagde landsretten til grund, at påstanden vedrørte spørgsmålet om fysisk lovliggørelse af forholdene i forhold til kommunens afgørelse fra februar 2020, hvorfor der ikke skulle tages stilling om, en eller flere af ændringerne havde kunnet etableres uden ansøgning eller anmeldelse, eller om der eventuelt kunne opnås retlig lovliggørelse af en eller flere af disse. Da A A/S og B havde etableret legeparken uden den fornødne landzonetilladelse, og da der ikke senere var sket en retlig lovliggørelse, kunne kommunen som udgangspunkt kræve fysisk lovliggørelse af forholdene. Da etableringen af legeparken uden landzonetilladelse ikke var et forhold af underordnet betydning, og proportionalitetsprincippet ikke kunne føre til et andet resultat, tiltrådte landsretten, at A A/S og B skulle påbydes at nedtage foranstaltningerne inden for en frist på 3 måneder fra landsrettens dom.

Kommentar: Sagen er et af de relativt sjældne eksempler på, at miljømyndighederne har benyttet sig af muligheden efter reglerne i retsplejelovens kapitel 40 for at få nedlagt midlertidigt forbud (og påbud) ved domstolene mod igangværende ulovlige aktiviteter. Sådanne forbud/påbud (tidligere betegnet fogedforbud) skal efter retsplejelovens § 425 følges op af et civilt søgsmål (tidligere betegnet justifikationssøgsmål). Muligheden for at gøre brug af judicielle forbud/påbud omtales – og anbefales – i håndhævelsesbetænkningen (nr. 981/1983), s. 112 ff., men har aldrig vundet stor udbredelse i håndhævelsen af miljølovgivningen. Fra tilsynsmyndighedens side knytter der sig imidlertid flere fordele til de judicielle forbud/påbud sammenlignet med deres administrative modstykker. For det første må straffen for overtrædelse af et judicielle forbud/påbud efter retsplejelovens § 430 antages at blive højere end straffen for overtrædelse af administrative forbud/påbud, herunder fordi retsplejelovens bestemmelse hjemler frihedsstraf i modsætning til de fleste miljølove. For det andet kan fogedretten yde bistand til opretholdelse eller gennemførelse af et judicielt forbud/påbud, jf. retsplejelovens § 424, jf. § 641. For det tredje skal den psykologiske effekt, der knytter sig til de judicielle forbud/påbud, ikke undervurderes. I almindelighed må sådanne forbud/påbud antages at være et væsentligere pressionsmiddel over for overtræderen end rent administrative håndhævelsesskridt. Omvendt knytter der sig også nogle ulemper til de judicielle forbud/påbud. Vejen omkring de civile domstole er ofte tungere og dyrere for tilsynsmyndigheden end gennemførelse af administrative håndhævelsesskridt og en efterfølgende straffesag. Det gælder særligt, fordi de judicielle forbud/påbud skal følges op af et civilt søgsmål. Dertil kommer, at judicielle forbud/påbud er foreløbige og først og fremmest retter sig mod ulovlige aktiviteter – ikke endeligt etablerede tilstande – og at den påståede overtrædelse må antages at skulle være relativt åbenbar. Disse forhold er formentlig også forklaringen på, at midlertidige forbud og påbud ses forholdsvist sjældent i håndhævelsen af miljølovgivningen, hvorimod de bruges mere aktivt på andre områder, som f.eks. af Spillemyndigheden til blokering af ulovlige spillehjemmesider, jf. U 2021.2860 Ø.

I relation til ovenstående sag kan i øvrigt bemærkes, at Planklagenævnet den 17. december 2021 (j.nr. 21/07219) stadfæstede Køge Kommunes afgørelse af 14. april 2021 om afslag på lovliggørende landzonetilladelse til en reduceret legepark med minigolfbane, dræn-sø, parkeringsplads til 80 biler samt indretning af 8 toiletter i en eksisterende bygning. Efter det oplyste har ejendommens ejer efterfølgende søgt kommunen om lovliggørende landzonetilladelse til andre udformninger af projektet, hvilket landsrettens dom i ovenstående sag som udgangspunkt ikke er til hinder for, jf. landsrettens bemærkning om, at som sagen var forelagt, skulle der ikke tages stilling til, om en eller flere af forholdene kunne etableres uden ansøgning eller anmeldelse, eller om der eventuelt kunne opnås retlig lovliggørelse af en eller flere af disse. Dermed illustrerer sagen også, at judicielle forbud/påbud og efterfølgende civile søgsmål ikke nødvendigvis fører til en endelig løsning på sagen.

Link til byrettens og landsrettens domme.

Bilag 1: Retten i Roskildes kendelse af 9. juni 2020, sag BS-20844/2020-ROS
Bilag 2: Østre Landsrets kendelse af 3. juli 2020, sag BS-24266/2020-OLR