MRF 2024.197
Østre Landsrets dom af 1. maj 2024, 16. afd., sag BS-52301/2022-OLR
(Benedikte Holberg, Johann Herzog og Tina Sandager (kst.))
Odense Kommune (adv. Tue Trier Bing) mod Comsa-Munck-Efacek Consortium I/S (adv. Alexander Bentsen)
Afvist retssag om størrelsen af bod for forsinkelse af gravearbejde, jf. vejlovens § 76, stk. 2, nr. 6, da der var tale om et retligt spørgsmål vedr. kommunens gravetilladelse, som ikke var påklaget rettidigt til Vejdirektoratet og derfor ikke kunne indbringes for domstolene, jf. lovens § 132, stk. 5.
I forbindelse med etableringen af Odense Letbane meddelte Odense Kommune den 16. juli 2020 tilladelse efter vejlovens § 73 til, at entreprenøren, konsortiet CME, kunne foretage gravearbejde i krydset Østre Stationsvej/Jernbanegade i Odense midtby. Af tilladelsen fremgik, at arbejdet ville vare 20 uger fra den 20. juli 2020 og dermed skulle være færdiggjort senest den 11. december 2020. Som vilkår for gravetilladelsen havde kommunen i medfør af vejlovens § 76, stk. 2, nr. 6, bestemt, at CME skulle betale en ugentlig bod i tilfælde af, at gravearbejdet blev forsinket. Det fremgik, at bodens størrelse ville blive fastsat på baggrund af en årsdøgntrafik på 18.230 biler, som var ganget med 1 kr. for hverdage og med 60 pct. ganget med 1 kr. for weekenddage. Den ugentlige bod ville dermed svare til ca. seks gange årsdøgntrafikken og beløbe sig til 113.000 kr. pr. uge, hvor gravearbejdet var forsinket. Den 4. december 2020 anmodede CME Odense Kommune om forlængelse af gravetilladelsen med yderligere 10 uger til den 9. februar 2021, da arbejdet som følge af forskellige omstændigheder endnu ikke var afsluttet. CME henviste bl.a. til, at hærdning af fugemateriale og skæring af granit havde været mere tidskrævende end forventet. Kommunen afslog den 15. december 2020 at forlænge tilladelsen med henvisning til, at krydset Østre Stationsvej/Jernbanegade var en vigtig adgang til midtbyen, at trafikken i krydset og i hele byen var meget påvirket af vejarbejdet, og at CME burde have taget højde for de forhold, der begrundede ønsket om en forlængelse, i den oprindelige tidsplan. Samtidig varslede kommunen, at man ville opkræve bod som foreskrevet i gravetilladelsen, hvis krydset ikke var genåbnet med alle spor senest den 11. december 2020. CME påklagede kommunens afslag på forlængelse til Vejdirektoratet, der den 14. april 2021 (j.nr. 21/00444) stadfæstede kommunens afgørelse, idet direktoratet fandt, at kommunen havde foretaget en afvejning af saglige hensyn til trafikken over for hensynet til gennemførelsen af det forsinkede arbejde. For så vidt angik lovligheden af vilkåret om bod udtalte direktoratet, at da vilkåret var stillet som en del af kommunens gravetilladelse fra juli 2020, kunne der ikke under en klagesag vedr. kommunens afslag på forlængelse tages stilling til lovligheden af boden og dens størrelse, idet en klage over vilkåret om bod skulle have været indgivet senest 4 uger efter gravetilladelsens meddelelse, jf. vejlovens § 132, stk. 3. Uanset at Vejdirektoratet således ikke havde kompetence til at prøve lovligheden af vilkåret, udtalte direktoratet vejledende, at kommunen efter direktoratets vurdering sagligt havde kunnet anvende den seneste måling af årsdøgntrafikken som grundlag for udregningen af bodens størrelse, og at det ikke ændrede herpå, at trafikintensiteten i området muligvis var faldet efterfølgende som følge af nedlukning af dele af samfundet pga. covid-19-pandemien. CME færdiggjorde først gravearbejdet i alt 17 uger efter den 11. december 2020, og kommunen fremsendte i denne periode 17 fakturaer til CME på hver 113.000 kr. i bod, dvs. i alt knap 2 mio. kr. I oktober 2021 anlagde CME sag mod Odense Kommune med principal påstand om, at CME var berettiget til en forlængelse af gravetilladelsen, subsidiært at kommunen skulle frafalde eller nedsætte den pålagte bod. For byretten nedlagde kommunen principal påstand om afvisning, subsidiært frifindelse. Kommunen nedlagde endvidere selvstændig påstand om, at CME skulle betale boden på 1.921.000 kr. CME påstod heroverfor frifindelse. Til støtte for søgsmålet gjorde CME i hovedsagen gældende, at grundlaget for bodens størrelse var forkert, idet den ugentlige bod ifølge vejlovens forarbejder som udgangspunkt skal svare til årsdøgnstrafikken, og at det ikke var proportionalt, at kommunen havde fastsat en ugentlig bod på næsten seks gange årsdøgnstrafikken. CME gjorde endvidere gældende, at trafikintensiteten var faldet med ca. 30 % som følge af covid-19 i den periode, hvor gravearbejdet var forsinket, og at dette burde afspejles i bodens størrelse. Til støtte for afvisningspåstanden gjorde kommunen navnlig gældende, at sagen i realiteten angik en prøvelse af vilkårene i gravetilladelsen fra juli 2020, og at denne afgørelse ikke kunne indbringes for domstolene, da CME ikke havde påklaget den til Vejdirektoratet, og da klagefristen i øvrigt var udløbet, jf. vejlovens § 132, stk. 5. Kommunen gjorde endvidere gældende, at kommunen ikke var rette sagsøgte for afslaget på forlængelse af gravetilladelsen, da afgørelsen var stadfæstet af Vejdirektoratet. Byretten fandt, at CME’s principale påstand angik kommunens afslag på at forlænge gravetilladelsen og dermed ikke vilkårene i gravetilladelsen. Da afslaget imidlertid var stadfæstet af Vejdirektoratet, var det direktoratet og ikke kommunen, der var rette sagsøgte for påstanden, hvorfor kommunen blev frifundet. Hvad angik den subsidiære påstand om frafald/nedsættelse af boden bemærkede byretten, at Vejdirektoratet som rekursinstans efter vejlovens § 132 kun kan prøve retlige spørgsmål og dermed ikke det faktiske, faglige skøn, der ligger til grund for afgørelsen. Byretten fandt, at spørgsmålet om bodens berettigelse og størrelse byggede på et fagligt skøn, hvorfor vejlovens § 132 ikke afskar CME fra en prøvelse ved domstolene, når boden var udstedt. Herefter fandt byretten, at der var indtrådt en forsinkelse af gravearbejdet, der berettigede kommunen til at udstede bod for 17 påbegyndte uger, men at kommunen ikke havde anført omstændigheder, der berettigede til en mere end seksdobling af det bodsniveau, der var anført i vejlovens forarbejder. På den baggrund nedsatte byretten boden, så den svarede til 1 gange årsdøgnstrafikken på 18.230 kr. pr. uge i 17 uger, dvs. i alt 309.910 kr., og tog kommunens selvstændige betalingspåstand til følge med dette beløb. Odense Kommune ankede dommen til landsretten, hvor kommunen gentog betalingspåstanden og de anbringender, der var gjort gældende for byretten, hvorimod kommunen ikke gentog sin afvisningspåstand. CME påstod stadfæstelse og frafaldt desuden at gøre gældende, at CME var berettiget til en forlængelse af gravetilladelsen. Det var for landsretten ubestridt, at kommunen i medfør af vejlovens § 76, stk. 2, nr. 6, havde været berettiget til at fastsætte vilkåret om bod i gravetilladelsen, og at der var indtrådt en forsinkelse af gravearbejdet på 17 uger, der berettigede kommunen til at pålægge bod. Landsretten fandt, at spørgsmålet om, hvorvidt kommunen havde været berettiget til at fastsætte vilkåret om bod til ca. seks gange årsdøgnstrafikken, var et retligt spørgsmål, hvis afklaring bl.a. forudsatte en fortolkning af vejlovens § 76, stk. 2, nr. 6, og stk. 5, sammenholdt med gravebekendtgørelsens § 5, stk. 2, under inddragelse af de relevante lovforarbejder samt en vurdering af, om forvaltningsretlige grundsætninger, herunder om saglig forvaltning og proportionalitetsprincippet, var overholdt. Da CME ikke havde påklaget gravetilladelsen med vilkåret om bod til Vejdirektoratet, kunne kommunens afgørelse om grundlaget for bodens beregning ikke indbringes for domstolene, jf. vejlovens § 132, stk. 5, jf. stk. 1. Landsretten bemærkede, at kommunen ikke havde gentaget sin påstand om afvisning for landsretten, men havde fremsat de samme anbringender om domstolenes manglende kompetence som for byretten. På den baggrund fandt landsretten af egen drift, at sagen skulle afvises fra domstolene med den virkning, at vilkåret om bod stod ved magt, idet landsretten bemærkede, at parterne var enige om, at dette var resultatet af sagens afvisning.
Kommentar: Dommen påkalder sig interesse, allerede fordi det så vidt ses er den første trykte dom om vejlovens § 76, stk. 2, nr. 6, hvorefter vejmyndigheden kan fastsætte vilkår om bod ved forsinkelse af gravearbejde i offentlig vej. Reglen kom til med vejloven fra 2014, hvor transportministeren samtidig blev bemyndiget i § 76, stk. 5, til at fastsætte nærmere regler om fastlæggelse af boden, jf. herved § 5 i bekendtgørelse nr. 1626 af 12. december 2023 (gravebekendtgørelsen). Bodsreglen er ifølge de specielle lovbemærkninger begrundet i, at forsinkelser med gravearbejdet kan have negativ effekt på den trafikale afvikling, og bodens størrelse skal derfor som udgangspunkt fastsættes med afsæt i årsdøgntrafikken på det pågældende vejstykke, dvs. det antal biler, der kører på vejen på et døgn gennemsnitligt over et år. Af motiverne fremgår, at en ugentlig bod fastsat som årsdøgntrafikken ganget med 1 kr. i de fleste tilfælde vil føre til en bodsstørrelse, der står i rimeligt forhold til den gene, som bilisterne påføres ved gravearbejdets forsinkelse. Det fremgår dog også, at dette udgangspunkt efter omstændighederne kan fraviges, jf. herved gravebekendtgørelsens § 5, stk. 2. I ovenstående sag angik uenigheden mellem entreprenøren og kommunen først og fremmest forståelsen af disse forarbejder, idet entreprenøren mente, at der ikke forelå omstændigheder, som berettigede kommunen til at opkræve en ugentlig bod, der var ca. seks gange så høj som årsdøgnstrafikken.
Dette realitetsspørgsmål fik landsretten dog ikke lejlighed til at udtale sig om, da sagen blev afvist, allerede fordi entreprenøren ikke rettidigt havde påklaget gravetilladelsen til Vejdirektoratet, hvilket efter vejlovens § 132, stk. 5, er en forudsætning for, at gravetilladelsen og dens vilkår, herunder vilkåret om bod, kan indbringes for domstolene. Denne opfattelse er ikke utvivlsom. Den bod, der fastsættes med hjemmel i vejlovens § 76, stk. 2, nr. 6, må rettelig anses for en forhåndsbestemt administrativ tvangsbøde, der har til formål at motivere adressaten til at sikre gravearbejdets fremdrift og rettidige afslutning, hvor det tillige må indgå, at det er vejmyndigheden, der fastsætter fristen for arbejdets afslutning som en del af tilladelsen, jf. § 76, stk. 2, nr. 2. På den ene side kan det med landsretten anføres, at da vilkåret om bod, og herunder bodens størrelse samt fristen, udgør en del af gravetilladelsen, kan vilkåret om udmåling af bod og den fastsatte frist kun anfægtes som led i en prøvelse af selve tilladelsens gyldighed. Der er heller ikke tvivl om, at indsigelser mod grundlaget for bodens fastsættelse – i modsætning til det af byretten anførte – er et retligt spørgsmål omfattet af Vejdirektoratets kompetence som rekursinstans. På den anden side forekommer det betænkeligt, hvis grundlaget for en administrativ tvangsbøde ikke kan efterprøves på det tidspunkt, hvor tvangsbøderne faktisk forfalder til betaling og opkræves af forvaltningen. Som almindeligt princip må det netop antages, at regler om begrænsning af domstolsprøvelsen af forvaltningsakter (f.eks. søgsmålsfrister og krav om udnyttelse af rekursadgang) ikke hindrer private i at opnå en præjudiciel prøvelse af en forvaltningsakt, der danner grundlag for pligter, som forvaltningen søger at håndhæve over for den forpligtede. Fra retspraksis kan henvises til U 1980.30 H, hvorefter søgsmålsfristen ikke afskærer prøvelse af en forvaltningsakt under en straffesag for overtrædelse af forvaltningsakten, herunder med henblik på idømmelse af tvangsbøder, jf. princippet i straffelovens § 1, og U 2012.2102 H, hvorefter søgsmålsfristen heller ikke afskærer en prøvelse af vilkår og påbud, hvis gyldighed er en forudsætning for erstatningsansvar, i en sag anlagt af det offentlige mod den private. Derudover kan henvises til MAD 2014.234 V, hvor en påstand om, at en kommunes beslutning om selvhjælpshandlinger var ugyldig, blev afvist som følge af overskridelse af søgsmålsfristen, men hvor landsretten uanset dette foretog en prøvelse af selvhjælpshandlingens berettigelse, da kommunen havde nedlagt selvstændig påstand om betaling for de udgifter, der var afholdt til selvhjælpshandlingens gennemførelse. I forhold til ovennævnte sag fra Odense skal det næppe tillægges større betydning, at sagen var rejst af CME som et civilt søgsmål over for kommunen, idet kommunen nedlagde selvstændig påstand om betaling af boden. Ud fra oplysningerne i landsrettens dom er det i øvrigt vanskeligt at forstå, hvorfor også denne betalingspåstand skulle afvises fra domstolene, men forklaringen skal formentlig findes i, at parterne ifølge landsrettens afsluttende bemærkning var enige om, at konsekvensen af sagens afvisning var, at vilkåret om bod stod ved magt. Hvis CME nægter at betale boden, opstår spørgsmålet dog, hvordan kommunen så kan inddrive beløbet. Som udgangspunkt vil der være udpantningsret for kommunens krav, jf. gældsinddrivelseslovens § 11, jf. § 1, men det er nærliggende at antage, at CME i hvert fald under en sag om inddrivelse af boden kan få prøvet en indsigelse om, at boden er ulovligt fastsat og opkrævet.