MRF 2024.189

Vestre Landsrets dom af 25. juni 2024, 11. afd., sag BS-5669/2024-VLR
(Peter Buhl, Cecilie Kabel Revsbech og Jakob Herborg (kst.))

A (adv. Søren Hammer Westmark ved adv. Morten Bangsgaard Kjeldsen) mod Herning Kommune (adv. Tina Toft Harborg)

Tidligere domme vedr. afslag på dispensation fra saneringsplan til overkørsel fra A’s ejendom til fælles gårdareal og påbud efter byggeloven om lovliggørelse af carport havde retskraft i forhold til ny retssag om påbuddets gyldighed og opfyldelse og om betydningen af privatvejslovens regler.

Sagen angik en ejendom i Herning, der i 2007 blev erhvervet af A. Til den ene side stødte ejendommen op til offentlig vej, og til den anden side vendte den ind mod et større, fælles gårdareal, hvor der umiddelbart ud for A’s ejendom løb en brandvej og i resten af gården var fælles parkeringspladser. Gårdarealet var ejet af en ejerforening. Et ejerlav, hvori A var medlem, havde brugsret til arealet. A’s ejendom var sammen med de øvrige ejendomme i området omfattet af en tinglyst saneringsplan vedtaget efter den tidligere saneringslov (senest lovbekendtgørelse nr. 385 af 4. august 1983). Af saneringsplanens pkt. 4.5.4 fremgik bl.a.: ”Fra samtlige ejendomme, der har et hegnet privat udeopholdsareal, etableres adgangen til fællesstierne, fælles opholdsarealerne eller parkeringspladserne med aflåselige låger”. I juli 2010 opførte A en carport (garage) med elektrisk port, der havde udkørsel fra A’s indhegnede udendørsareal direkte til brandvejen og fællesarealet i gården. I juni 2011 ansøgte A Herning Kommune om lovliggørende byggetilladelse til carporten. Under partshøring i byggesagen gjorde ejerforeningen indsigelse mod projektet med henvisning til saneringsplanen. I januar 2012 meddelte kommunen afslag på byggetilladelse til carporten med henvisning til saneringsplanen. Kommunen anførte bl.a., at saneringsplanen havde til hensigt at bevare en lukket facade ud mod fællesarealet, evt. isat låger, og at en overkørsel fra A’s ejendom ikke var hensigtsmæssig pga. brandvejen og adgangen til de øvrige parkeringspladser i gården. A påklagede afgørelsen til Vejdirektoratet, der i afgørelse af 28. juni 2012 fandt, at kommunens afgørelse muligvis var udtryk for usaglig forskelsbehandling, idet der forelå oplysninger om, at kommunen i 2004 havde meddelt overkørselstilladelse i forbindelse med opførelse af en lignende carport på A’s naboejendom. På Vejdirektoratets opfordring genoptog kommunen derfor sagen vedr. lovliggørelse af A’s carport og traf i oktober 2012 med henvisning til planlovens § 43 (fejlagtigt angivet som § 42) afgørelse om ”afslag på dispensation” fra saneringsplanens pkt. 4.5.4 til carporten. Kommunen henviste bl.a. til, at afgørelsen fra 2004 vedr. naboejendommen var truffet på forkert grundlag, idet man havde overset saneringsplanen, hvorfor kommunen ikke anså sig for bundet heraf. Kommunen anførte videre, at kommunen i lighed med ejere og brugere af gårdarealet ikke ønskede at ændre fællesarealet til vejareal. Af afgørelsens klagevejledning fremgik, at afgørelsen ikke kunne påklages til anden administrativ myndighed. A påklagede afgørelsen til Vejdirektoratet, der den 20. marts 2013 afviste A’s klage, idet kommunens afgørelse var formuleret som et afslag på dispensation fra saneringsplanen, hvorfor der ikke var truffet afgørelse efter vejlovgivningen. Vejdirektoratet udtalte dog vejledende, at kommunen efter direktoratets opfattelse burde have truffet afgørelse om vejadgang efter privatvejslovens § 62 som lex specialis. Den 3. maj 2013 meddelte Herning Kommune påbud til A om at lovliggøre carporten. I maj 2013 anlagde A sag mod kommunen med påstand om, at afslaget fra oktober 2012 var ugyldigt, ”således at sagsøgte meddeler [A] overkørselstilladelse samt ret til at benytte den af [A] opførte carport”. Til støtte herfor gjorde A bl.a. gældende, at kommunen burde have truffet afgørelse efter privatvejsloven, og at carporten ikke var i strid med saneringsplanens bestemmelse om, at der kunne etableres en ”aflåselig låge” i hegnet ud mod gårdarealet. Kommunen påstod frifindelse og gjorde bl.a. gældende, at kommunen havde fortolket saneringsplanen korrekt, og at afslaget ikke var udtryk for usaglig forskelsbehandling. Ved dom af 19. november 2013 (vedlagt som bilag 1) frifandt Retten i Herning kommunen. Byretten fandt, at selvom i hvert fald en del af de fælles færdselsarealer i gården var taget i brug som privat fællesvej, havde dette ikke en sådan karakter, at afgørelsen af, om der kunne ske overkørsel fra A’s ejendom over arealet, alene kunne træffes ud fra privatvejsloven. Byretten fandt derfor, at kommunens afslag fra oktober 2012 havde haft hjemmel i saneringsplanen, og at kommunen havde været berettiget til bl.a. at varetage hensynet til den fremtidige karakter af fællesarealerne. Afgørelsen fra 2004 medførte ikke, at A havde krav på tilladelse, da afgørelsen led af sagsbehandlingsfejl, og da A’s ejendom lå anderledes placeret i forhold til brandvejen og parkeringspladserne i gården end naboejendommen. Dommen af 19. november 2013 blev ikke anket, og den 20. januar 2014 meddelte Herning Kommune et nyt påbud til A om at lovliggøre carporten ved at lukke udkørslen til gårdarealet og indgive ansøgning om byggetilladelse til den ændrede carport. Påbuddet blev meddelt med henvisning til byggelovens § 16 C. Herefter besluttede A at slå strømmen til porten fra og at bolte porten fast på indersiden, men nægtede at søge om byggetilladelse, da carporten var under 35 m² og derfor efter A’s opfattelse ikke krævede tilladelse. Da kommunen ikke fandt det tilstrækkeligt, at porten var boltet fast på indersiden, idet en ny ejer nemt kunne fjerne boltene igen, indgav kommunen politianmeldelse, hvorefter der i august 2014 blev rejst straffesag mod A for overtrædelse af byggelovens § 30, jf. § 16 C, stk. 3, ved ikke at have efterkommet påbuddet. Kommunen fastholdt også, at carporten krævede byggetilladelse, da den oversteg 2,5 m i højden, og da der formentlig var bygninger ud over i alt 35 m² på A’s ejendom, men kommunen oplyste under straffesagen, at der formentlig kunne gives dispensation hertil, hvis der blev indgivet ansøgning. Ved Retten i Hernings dom af 26. januar 2015 (vedlagt som bilag 2) blev A idømt en bøde på 5.000 kr. samt ugentlige tvangsbøder på 1.000 kr., indtil kommunens påbud blev efterkommet. Byretten anførte bl.a., at det ved den upåankede dom af 19. november 2013 (bilag 1) var fastslået, at kommunens afslag fra oktober 2012 ”på overkørselstilladelse og benyttelse af carport” havde haft hjemmel i saneringsplanen, hvorfor kommunen allerede som følge heraf havde været berettiget til at udstede påbud om lovliggørelse, ”jf. herved også byggelovens § 16c, stk. 3”. Byretten fandt, at A’s fastboltning af porten ikke opfyldte kravet om lovliggørelse, idet lukningen af udkørslen ikke fremstod permanent. Da A heller ikke havde ansøgt om byggetilladelse til den ændrede carport og ikke havde dokumenteret, at der ikke krævedes byggetilladelse, var A skyldig i tiltalen. A ankede straffedommen til Vestre Landsret, der ved dom af 24. marts 2015 (vedlagt som bilag 3) stadfæstede byrettens dom af de af byretten anførte grunde og med bemærkning om, at påbuddet tilstrækkeligt klart angav, at udkørslen til gårdarealet permanent skulle lukkes. I august 2015 meddelte kommunen byggetilladelse til carporten på vilkår om bl.a., at den eksisterende rulleport skulle udskiftes med en låge, og i december 2015 meddelte kommunen en ændret byggetilladelse på vilkår om bl.a., at den ulovligt etablerede overkørsel blev nedlagt ved etablering af et hegn med låge. Kommunen orienterede tillige A om, at såfremt A indgik skriftlig aftale med gårdlavet om adgang til gårdlavets areal, var kommunen villig til at se på sagen igen, herunder afslaget fra oktober 2012. Efterfølgende klagede A til ombudsmanden, der i brev af 6. maj 2016 udtalte, at kommunen i en sag om overkørselstilladelse til en privat fællesvej som udgangspunkt ikke skal tage hensyn til, om privatretlige forhold kan være til hinder for at udnytte tilladelsen, men alene påse, om vejtekniske og færdselsmæssige forhold taler imod at give (offentligretlig) tilladelse til det ansøgte. Kommunen skrev herefter til A, at kommunen anerkendte, at den som udgangspunkt ikke kunne lade spørgsmålet om privatretlig adgang og færdselsret til et areal indgå i vurderingen af, om der kunne gives overkørselstilladelse, men at der i den konkrete sag var lavet en ”helhedsorienteret sagsbehandling”, der ikke alene vedrørte spørgsmålet om overkørselstilladelse, men også saneringsplanen. Kommunen afslog derfor at genoptage sine tidligere afgørelser. Herefter anlagde A i 2022 på ny retssag mod kommunen, denne gang med påstand om, (1) at påbuddet af 20. januar 2014 var ugyldigt, opfyldt eller uvirksomt, og (2) at kommunen skulle ”tilpligtes at træffe afgørelse om, hvorvidt adgang fra [A’s ejendom] til den ibrugtagne fællesvej, efter privatvejsloven kan tillades”. Kommunen påstod afvisning med henvisning til, at disse spørgsmål i det væsentlige var afgjort ved Retten i Hernings dom af 19. november 2013 (bilag 1) og Vestre Landsrets dom af 24. marts 2015 (bilag 2 og 3). Byretten fandt, at kommunens afgørelser i sagen omhandlede de samme forhold, nemlig lovliggørelse af den ulovligt opførte carport og overkørselstilladelse over naboejendommens fællesareal. Behandlingen af A’s påstand 1 vedr. påbuddet af 20. januar 2014 ved en ny retssag ville derfor betyde stillingtagen til de samme forhold, som der allerede var taget stilling til ved byretsdommen af 19. november 2013. Vedr. påstand 2 fandt byretten, at der var tale om, at A ønskede de samme faktuelle forhold prøvet efter privatvejsloven. Da kommunen allerede havde truffet afgørelse efter saneringsplanen, havde A ikke retlig interesse i at få prøvet samme faktuelle forhold efter en alternativ lovbestemmelse. Byretten afviste derfor sagen. A ankede afvisningsdommen til landsretten, der fandt, at en realitetsprøvelse af A’s principale påstand 1 (om gyldigheden af påbuddet af 20. januar 2014) ville indebære, at der reelt på ny ville skulle ske prøvelse af de samme retlige og faktiske forhold, som de tidligere domme havde taget stilling til. For så vidt angik påstand 2 (om privatvejsloven) bemærkede landsretten, at Retten i Herning havde forholdt sig til betydningen heraf i dommen af 19. november 2013 (bilag 1), og at påstanden måtte anses for et anbringende til støtte for påstand 1 om påbuddets ugyldighed. Landsretten tiltrådte derfor, at disse to påstande var afvist. For så vidt angik den subsidiære og tertiære påstand 1 (om, at påbuddet af 20. januar 2014 var opfyldt eller uvirksomt) fandt landsretten, at det fulgte af straffedommen fra 2015, at påbuddet dengang var virksomt, og at det ikke var opfyldt ved at slå strømmen til porten fra og bolte porten fast. A var dog berettiget til at få prøvet, om påbuddet nu var opfyldt eller uvirksomt, såfremt der forelå relevante nye omstændigheder i forhold til det, der tidligere var taget stilling til. Landsretten fandt, at A ikke havde gjort gældende, at der var foretaget faktiske ændringer i forhold til adgangen til at køre fra carporten, og at de af kommunen udstedte byggetilladelser fra august og december 2015 havde fastholdt bestemmelsen i påbuddet af 20. januar 2014 om, at carporten ikke måtte anvendes til kørende adgang til naboejendommen. Da der således ikke forelå relevante nye omstændigheder, tiltrådte landsretten, at søgsmålet i sin helhed skulle afvises, og stadfæstede derfor byrettens dom.

Kommentar: Sagen illustrerer et nærmest kafkask håndhævelsesforløb, hvor der undervejs er begået adskillige alvorlige myndighedsfejl, som i sidste ende kom borgeren til skade, hvilket dog til dels må henføres til A’s egen procesførelse i sagen fra 2013 om kommunens afgørelse fra oktober 2012. Sagsforløbet giver anledning til en række principielle spørgsmål, hvoraf kun de væsentligste omtales i det følgende. Indledningsvis bemærkes, at dommene fra 2024 vedr. afvisningsspørgsmålet kun indeholder begrænsede oplysninger om sagsforløbet. Redaktionen på MRF har derfor indhentet de tidligere domme i sagen, hvorfra de supplerende oplysninger i sagsresuméet stammer. De tidligere domme er vedlagt som bilag 1-3.

Til trods for, at sagen har været behandlet af domstolene ad flere omgange, hersker der betydelig uklarhed om det retlige grundlag for kommunens afgørelser i sagen. Af sagens oplysninger fremgår, at kommunen oprindeligt i januar 2012 meddelte afslag på byggetilladelse til carporten. Denne tilladelse blev af A påklaget til Vejdirektoratet, der tilsyneladende anså sig for kompetent til at udtale sig om indholdet af byggetilladelsen og opfordrede kommunen til at genoptage sagen med henvisning til naboens overkørselstilladelse fra 2004. Da kommunen i oktober 2012 traf fornyet afgørelse skete det med henvisning til saneringsplanen (hvis datering er uoplyst), idet afgørelsen var formuleret som et ”afslag på dispensation” fra planens bestemmelse om, at adgangen til fællesarealet fra A’s ejendom skulle etableres med aflåselige låger. I afgørelsen henviser kommunen til planlovens § 42, hvilket rettelig må forstås som en henvisning til § 43, der indeholder hjemmel for kommunen til at påtale servitutbestemmelser om forhold, der kan reguleres ved lokalplan. Planlovens § 43 finder imidlertid alene anvendelse på privatretlige servitutter, jf. lovens § 44, idet håndhævelsen af offentligretlige servitutter – såsom en saneringsplan vedtaget i henhold til den tidligere saneringslov – skal ske i henhold til de regler, der regulerer den pågældende offentligretlige servitut. Det betyder, at kommunens ”afslag på dispensation” fra saneringsplanen i virkeligheden skulle være truffet efter saneringsloven fra 1969 (senest lovbekendtgørelse nr. 385 af 4. august 1983). Denne lov blev ganske vist ophævet i 1985, jf. lov nr. 191 af 27. februar 1985, der tilføjede § 90, stk. 4, i byfornyelsesloven. Sidstnævnte regel bestemmer dog, at saneringsloven – med enkelte uvæsentlige undtagelser – bevarer sin gyldighed for så vidt angår allerede vedtagne saneringsplaner. Ved de efterfølgende byfornyelseslove af 1997 og 2003 er denne overgangsregel videreført (jf. § 203, stk. 2, i lov nr. 381 af 10. juni 1997 og § 108, stk. 2, i lov nr. 1234 af 27. december 2003), hvilket betyder, at de ældre saneringsplaner fortsat er gyldige, og at den for længst ophævede saneringslovs regler stadig finder anvendelse herpå. Om reglerne i den tidligere saneringslov kan bemærkes, at en saneringsplan efter lovens § 8 skulle fastsætte bestemmelser om bl.a. tilvejebringelse af fællesarealer og drift af arealerne, og at det efter § 12 påhvilede kommunen at deltage i planens gennemførelse efter lovens regler. Ifølge § 13 var planen bindende for grundejerne, og efter § 17 kunne kommunen nedlægge forbud om, at der på en ejendom omfattet af en saneringsplan blev opført ny bebyggelse eller truffet foranstaltninger i øvrigt, som var i strid med planen eller vanskeliggjorde dens gennemførelse. Efter lovens § 21 skulle kommunen endvidere bl.a. pålægge berørte ejendomme servitutter om udlæg af fællesarealer og deres vedligeholdelse og drift, og såfremt de påbudte foranstaltninger ikke blev efterkommet, kunne kommunen lade foranstaltningerne gennemføre for ejerens regning. Efter loven var der klageadgang til Boligministeriet over sådanne påbud og servitutpålæg.

Ud fra oplysningerne i den konkrete sag fra Herning må det derfor formentlig antages, at kommunens ”afslag på dispensation” fra saneringsplanen rettelig burde have været meddelt som et forbud efter den tidligere saneringslovs § 17, eventuelt med klageadgang til det ministerium, der i dag må anses for ressortansvarlig. Det var derfor også forkert, at det fremgik af kommunens afgørelse fra oktober 2012, at der ikke var klageadgang, hvilket noget uforståeligt blev støttet på § 17 i den tidligere lov om Natur- og Miljøklagenævnet, hvorefter dette nævns afgørelser ikke kan indbringes for anden administrativ myndighed. Om grundlaget for kommunens afgørelse fra oktober 2012 fremgår af Retten i Hernings dom af 19. november 2013 (bilag 1) kun, at kommunen havde haft ”hjemmel i saneringsplanens punkt 4.5.4. til at træffe afgørelsen af 30. oktober 2012 om at meddele afslag”, uden at dommen tager stilling til det nærmere lovgrundlag.

Herefter opstår det næste spørgsmål, som vedrører grundlaget for det efterfølgende krav om fysisk lovliggørelse af carporten og straffesagen mod A fra 2015. Efter afsigelsen af byrettens dom af 19. november 2013 meddelte kommunen i januar 2014 påbud om lovliggørelse af carporten. Noget overraskende blev påbuddet meddelt med henvisning til byggelovens § 16 C, stk. 3, hvorefter kommunen skal søge ulovlige forhold efter byggeloven lovliggjort. Ifølge påbuddet skulle A (1) lovliggøre carporten ved at lukke udkørslen til gårdarealet, så den blev bragt i overensstemmelse med saneringsplanen, og (2) indgive ansøgning om byggetilladelse til den ændrede carport. Hertil må for det første bemærkes, at det er uklart, hvordan kommunen nu kunne mene at have hjemmel i byggeloven til at håndhæve saneringsplanen, da dette som anført må ske efter reglerne i den tidligere saneringslov, og da en overtrædelse af saneringsplanen i alle tilfælde ikke udgør et ulovligt forhold efter byggeloven. Dernæst er det meningsløst at påbyde A at indgive ansøgning om byggetilladelse, dels fordi byggeloven ikke indeholder hjemmel hertil (A kunne jo i stedet vælge at nedrive carporten), og dels fordi et påbud om fysisk lovliggørelse i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet først kan meddeles, når kommunen har forholdt sig til, om forholdet kan lovliggøres retligt, uanset om ejeren har indgivet ansøgning herom, jf. herved bl.a. MRF 2023.33 Ø og MRF 2024.18 Pkn med kommentarer. Endnu mere uforståeligt er det, at Retten i Herning og Vestre Landsret ved straffedommene fra 2015 (bilag 2 og 3) idømte A straf og tvangsbøder for ikke at have efterkommet kommunens påbud med den begrundelse, at da dommen af 19. november 2013 havde fastslået, at afslaget fra oktober 2012 havde hjemmel i saneringsplanen, var kommunen ”[a]llerede som følge heraf [...] berettiget til at udstede påbud om lovliggørelse, jf. herved også byggelovens § 16c, stk. 3”. Foruden det allerede anførte om byggeloven og proportionalitetsprincippet må dette sammenholdes med, at den tidligere saneringslov ikke indeholdt regler om straf for manglende efterkommelse af forbud og påbud til gennemførelse af en saneringsplan. Dertil kommer, at det ikke – som anført i byrettens dom – kan være A, der skulle dokumentere, at carporten ikke krævede byggetilladelse.

Trods de mange fejl, der således er begået under sagen, må byrettens og landsrettens afvisning af A’s nye søgsmål mod kommunen med henvisning til de tidligere dommes retskraft anses for korrekt. Da der dog samlet set hersker betydelig tvivl om, hvorvidt der overhovedet var hjemmel til at straffe A for den manglende efterkommelse af påbuddet fra januar 2014, har fejlene en sådan karakter, at de burde kunne begrunde en genoptagelse af straffesagen efter retsplejelovens § 977, stk. 1, nr. 3.

Link til byrettens og landsrettens domme.

Bilag 1: Retten i Hernings dom af 19. november 2013 (sag nr. BS 3-395/2013)
Bilag 2: Retten i Hernings dom af 26. januar 2015 (sag nr. 99-2385/2014)
Bilag 3: Vestre Landsrets dom af 24. marts 2015 (sag nr. S-0354-15)