MRF 2024.162
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 31. maj 2024, j.nr 22/16996
Stadfæstet Miljøstyrelsens afslag på miljøgodkendelse til nyt havbrug, der i strid med indsatsbekendtgørelsens § 8, stk. 3, ville medføre kvælstofudledning til vandområder uden målopfyldelse og med kvælstofreduktionsbehov. Ikke grundlag for at tilsidesætte styrelsens vurdering af, at der ikke forelå et særligt tilfælde, som kunne begrunde fravigelse efter bekendtgørelsens § 8, stk. 4. Stadfæstet afslag på placeringstilladelse, da den ansøgte placering ikke var forenelig med gennemførelse af militære træningsaktiviteter i området.
Miljøstyrelsen meddelte i september 2022 afslag på en ansøgning indsendt i 2018 om miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelseslovens § 33 til etablering af havbruget ”Magrethe I” og meddelte samtidig afslag på placeringstilladelse efter fiskerilovens § 66 og havbrugsbekendtgørelsens § 1. Det ansøgte havbrug skulle placeres nordvest for Hesselø i Kattegat i vandområde 202, der ikke var omfattet af vandområdeplanerne. Havbruget ville imidlertid medføre mertilførsel af næringsstoffer til de omkringliggende vandområder, der var omfattet af vandområdeplanerne, hvor der var fastsat indsatsbehov. Disse vandområder omfattede bl.a. 140, 154 og 219, der var målsat til god økologisk og kemisk tilstand. På afgørelsestidspunktet udgjorde vandområdeplanerne for 2015-2021 administrationsgrundlaget, hvilket senere blev afløst af vandområdeplanerne for 2021-2027, hvor der var opgjort andre indsatsbehov. Efter ansøgningen skulle havbruget have en årlig nettoproduktion på 6.231 tons med en årlig udledning på maks. 200 tons kvælstof. Styrelsen lagde i afslaget vægt på oplysningerne om de berørte vandområder i udkastet til vandområdeplanerne 2021-2027, idet styrelsen anså dette som nyeste viden om vandområdernes tilstand. Da styrelsen fandt, at havbruget ville indebære en mertilledning af kvælstof til vandområder, hvor der ikke var målopfyldelse, vurderede styrelsen, at der i henhold til indsatsbekendtgørelsens § 8, stk. 3, ikke kunne meddeles godkendelse til det ansøgte projekt. Styrelsen henviste herved særligt til vandområderne 140 og 219, hvor der i udkastet til de nye vandområdeplaner var opgjort et kvælstofreduktionsbehov. Afslaget på placeringstilladelse efter fiskeriloven og havbrugsbekendtgørelsen blev begrundet med, at Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse havde oplyst, at området ville blive indmeldt i Forsvarsministeriets faste fare- og øvelsesområde. Afslagene blev påklaget af ansøgeren, der bl.a. anførte, at Miljøstyrelsen kunne bruge undtagelsen i indsatsbekendtgørelsens § 8, stk. 4, og at afslaget var usagligt begrundet. Miljø og Fødevareklagenævnet konstaterede for så vidt angik afslaget på miljøgodkendelse, at miljømålet for vandområderne 140, 154 og 219 var god økologisk og kemisk tilstand senest den 22. december 2027, og at det af vandområdeplan 2021-2027 for Jylland og Fyn fremgik, at det med indsatsen i anden planperiode var sigtet frem mod 2021 at reducere den årlige belastning af kvælstof til kystvande med ca. 6.900 tons. Om de konkrete indsatser i indsatsprogrammet fastlagt i vandområdeplanens bilag 1.1 fremgik det, at der for vandområde 140 var behov for at reducere kvælstof med i alt 220,7 tons pr. år, og at der for vandområde 219 var behov for at reducere kvælstof med i alt 97,9 tons pr. år. På den baggrund var nævnet enig med Miljøstyrelsen i, at det ansøgte projekt ville indebære en udledning til en række vandområder, hvori der ikke var målopfyldelse, og hvor der var konstateret behov for at reducere mængden af kvælstof, hvormed det ansøgte projekt ville være i strid med indsatsbekendtgørelsens § 8, stk. 3. Nævnet bemærkede herefter, at det fremgik af Miljøstyrelsens bemærkninger til klagen, at styrelsen vurderede, at der ikke forelå et sådant særligt tilfælde, at undtagelsesbestemmelsen i indsatsbekendtgørelsens § 8, stk. 4, kunne bringes i anvendelse. Nævnet fandt ikke grundlag for at tilsidesætte denne vurdering, idet nævnet bemærkede, at styrelsen var overladt et vist skøn, og at der ikke på det foreliggende grundlag var forhold i sagen, der talte for, at styrelsens vurdering ikke lå inden for rammerne af dette skøn. For så vidt angik afslaget på placeringstilladelse konstaterede nævnet, at projektet ønskedes etableret i et område, der i Danmarks Havplan var udlagt som udviklingszone til havbrug. Nævnet bemærkede, at det fremgår af havplanlovens § 2, at loven ikke omfatter aktiviteter, der alene tjener til forsvarsmål eller den nationale sikkerhed, og at det fremgik af havplanens generelle bestemmelser, at eksisterende og fremtidige aktiviteter, der alene tjente forsvarsformål eller den nationale sikkerhed, ikke var begrænset af havplanen, og at sådanne aktiviteter kunne foregå i Forsvarets marine skyde- og øvelsesområder, men ikke var begrænset hertil. Nævnet fandt på den baggrund ikke grundlag for at tilsidesætte Miljøstyrelsens vurdering af, at der ikke kunne meddeles placeringstilladelse. Nævnet lagde herved vægt på, at den ansøgte placering af havbruget i henhold til høringssvaret fra Forsvarsministeriets Ejendomsstyrelse ikke var foreneligt med gennemførelse af militære træningsaktiviteter, og at der var tale om en udvidelse af et allerede eksisterende fare- og restriktionsområde, hvilket var en hensigtsmæssig planlægning i forhold til muligheden for anden planlægningsmæssig udnyttelse på havet. På den baggrund stadfæstede et enstemmigt nævn Miljøstyrelsens afslag på miljøgodkendelse og placeringstilladelse til det ansøgte havbrug.
Kommentar: Afgørelsen viser på sin egen måde, at planlægning af arealer på søterritoriet ikke følger planlovens system, hvor en indsigelse fra Forsvaret mod en planlagt arealanvendelse vil blive afgjort efter planlovens § 29 om veto. I relation til miljøgodkendelsen ville afslaget herpå kunne begrundes alene med henvisning til afslaget på placeringstilladelse, men Miljø- og Fødevareklagenævnet benyttede lejligheden til at tydeliggøre nævnets prøvelse, når Miljøstyrelsen har afvist at bruge den danske undtagelse i indsatsbekendtgørelsens § 8, stk. 4, som nævnet ikke tidligere har haft anledning til at prøve, jf. f.eks. MRF 2023.78 Mfk. Denne del af afgørelsen giver dog anledning til to bemærkninger. For det første fremgår det ikke af sagen, at Miljøstyrelsen eller Miljøministeriet skulle have truffet afgørelse om afslag på at anvende undtagelsen i § 8, stk. 4, idet styrelsen under klagesagen alene oplyste, at styrelsen vurderede, at der ikke forelå et særligt tilfælde, ”hvorfor en forelæggelse for miljøministeren efter styrelsens vurdering ikke ville føre til et andet resultat”. Det er derfor også noget uklart, hvad det præcist var, klagenævnet prøvede i denne sammenhæng, hvorved bemærkes, at der ikke er klageadgang for afgørelser efter indsatsbekendtgørelsen, jf. bekendtgørelsens § 11. For det andet giver nævnets bemærkning om, at Miljøstyrelsen ved vurderingen af, om indsatsbekendtgørelsens § 8, stk. 4, kan bringes i anvendelse, er tillagt ”et vist skøn”, anledning til tvivl. Efter vandrammedirektivets art. 4, stk. 7, kan der gøres undtagelse fra forbuddet mod forringelse i art. 4, stk. 1, såfremt fire kumulative betingelser er opfyldt, herunder at der tages alle praktisk gennemførlige skridt for at mindske den skadelige indvirkning på vandforekomstens tilstand, og at fravigelsen er begrundet i væsentlige samfundsinteresser og/eller projektets nyttevirkninger. Disse kumulative betingelser afspejles imidlertid ikke i indsatsbekendtgørelsens § 8, stk. 4, men fremgår derimod af miljømålsbekendtgørelsens § 4. Det havde derfor været ønskeligt, om Miljø- og Fødevareklagenævnet havde benyttet lejligheden i ovenstående sag til at klargøre forholdet mellem de to danske undtagelsesbestemmelser og navnlig, hvordan kriteriet ”særlige tilfælde” i indsatsbekendtgørelsens § 8, stk. 4, svarer til kriterierne i vandrammedirektivets art. 4, stk. 7.