MRF 2024.122
EU-Domstolens dom af 5. september 2024, 2. afd., de forenede sager C-256/23 og C-290/23, ECHA
Tvangsfuldbyrdelse af administrationsafgift til ECHA i forbindelse med registrering af kemikalier i henhold til REACH-forordningen skal ske ved de nationale domstole i henhold til nationale procesregler, som dog skal overholde effektivitets- og ækvivalensprincipperne. TEUF art. 299 finder ikke anvendelse på pengekrav fastsat af ECHA.
Efter REACH-forordningens (1907/2006) art. 6 skal producenter og importører af et kemikalie i mængder på 1 ton eller mere pr. år indsende en ansøgning om registrering til Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA). Forud for behandlingen af ansøgningen opkræver ECHA et registreringsgebyr i henhold til forordningens art. 74 og Kommissionens forordning nr. 340/2008. Efter disse regler fastsættes gebyrets størrelse ud fra mængden af det pågældende kemikalie, idet der for ”mikrovirksomheder” og små og mellemstore virksomheder fastsættes et reduceret gebyr. Det er dog en forudsætning herfor, at virksomheden kan dokumentere sin ret til gebyrnedsættelsen. Hævder virksomheden derimod at have krav på reduceret gebyr uden at kunne påvise dette, opkræver ECHA foruden det fulde gebyr også en administrationsafgift, jf. art. 13, stk. 4, i forordning nr. 340/2008. I 2010 indgav to tyske virksomheder ansøgning om registrering af kemikalier til ECHA og anførte i den forbindelse, at de havde ret til et reduceret gebyr for mikrovirksomheder og små og mellemstore virksomheder. Da virksomhederne trods opfordringer fra ECHA ikke indsendte dokumentation herfor, traf ECHA afgørelse om, at virksomhederne ikke havde krav på nedsættelse af gebyret, og at de inden for en nærmere angivet frist skulle betale det fulde beløb med tillæg af en administrationsafgift. Virksomhederne betalte ikke administrationsafgiften og anlagde heller ikke sag ved EU-Domstolen til prøvelse af ECHA’s afgørelser. Efter flere rykkerskrivelser anlagde ECHA derfor sag ved forvaltningsdomstolene i Regensburg og Halle med påstand om, at de to virksomheder skulle betale administrationsafgiften som fastsat i ECHA’s afgørelser. De tyske domstole var imidlertid i tvivl om, hvorvidt kompetencen til at tvangsfuldbyrde ECHA’s afgørelser tilkom de tyske domstole, og på hvilket grundlag tvangsfuldbyrdelsen i givet fald skulle ske. Det førte til en præjudiciel forelæggelse for EU-Domstolen, der bemærkede, at EU-Domstolen efter TEUF art. 263 har kompetence til at prøve lovligheden af retsakter vedtaget af EU’s institutioner. EU-Domstolen har derimod ikke efter traktaterne kompetence til at prøve søgsmål om fuldbyrdelse af forpligtelser til at betale en pengeydelse pålagt ved EU-retsakter, og en sådan kompetence kan heller ikke tildeles ved sekundære retsakter (præmis 57 og 59). Inddrivelsen af sådanne pengekrav, såsom administrationsafgifter efter REACH-forordningen, skal derfor ske ved søgsmål for de nationale domstole, der har en almindelig kompetence til at påkende tvister, hvor EU er part, jf. TEUF art. 274 (præmis 58 og 61). Spørgsmålet var herefter, på hvilket grundlag de nationale domstole skulle behandle ECHA’s søgsmål om betaling af afgiften. Efter TEUF art. 299 kan pengekrav over for andre end stater, der er fastsat i retsakter vedtaget af Rådet, Kommissionen eller Den Europæiske Centralbank, uden videre tvangsfuldbyrdes ved de nationale domstole. Denne bestemmelse omfatter derimod ikke pengekrav fastslået ved retsakter vedtaget af andre EU-institutioner, herunder ECHA, og REACH-forordningen indeholder heller ikke regler om tvangsfuldbyrdelse af ECHA’s afgørelser (præmis 70-80). I dette tilfælde følger det af loyalitetsprincippet i TEU art. 4, stk. 3, samt af TEU art. 19, stk. 1, sammenholdt med TEUF art. 274, at det påhviler medlemsstaterne i deres nationale retsorden at fastsætte de nødvendige retsmidler og procesregler med henblik på at sikre den effektive fuldbyrdelse af EU-institutionernes afgørelser over for private. Der tilkommer herved medlemsstaterne et vidt skøn som følge af deres procesautonomi, men de nationale regler skal overholde effektivitets- og ækvivalensprincipperne. De nationale regler og deres anvendelse må derfor ikke i praksis gøre det umuligt for ECHA at inddrive de pågældende beløb og må ikke medføre en forskelsbehandling i forhold til inddrivelsen af tilsvarende nationale pengekrav (præmis 81-83). Endelig afviste EU-Domstolen, at art. 11 og 13 i forordning nr. 340/2008 udelukkede, at ECHA kunne anlægge fuldbyrdelsessøgsmål ved de nationale domstole til inddrivelse af de omhandlede afgifter.
Kommentar: Dommen illustrerer det til tider komplekse system for håndhævelse og gennemtvingelse af EU-retlige regler over for private borgere og virksomheder. EU-rettens traditionelle udgangspunkt er, at anvendelsen og håndhævelsen af EU-retlige regler over for private tilkommer de nationale myndigheder og domstole inden for rammerne af de nationale retsordener. I stadigt stigende omfang er EU’s institutioner imidlertid tillagt visse beføjelser til at træffe afgørelse direkte over for private, herunder om offentligretlige pengekrav, som det er tilfældet ved registrering af kemikalier hos ECHA i henhold til REACH-forordningen. Ønsker adressaten at anfægte gyldigheden af en sådan afgørelse, skal søgsmål anlægges ved EU-Domstolen, der i denne henseende er enekompetent, jf. TEUF art. 263. EU-traktaterne har derimod aldrig indeholdt regler om egentlig tvangsfuldbyrdelse over for private, som derfor altid skal ske gennem de nationale myndigheder (med den ene undtagelse, at EU’s institutioner kan foretage modregning i tilgodehavender hos både medlemsstater og private). Medmindre EU-retten fastsætter særlige regler for tvangsfuldbyrdelsen (som f.eks. TEUF art. 299), skal sådanne sager behandles af de kompetente nationale myndigheder efter sædvanlige nationale regler om tvangsfuldbyrdelse (medlemsstaternes processuelle og organisatoriske autonomi). Det kan bl.a. indebære, at EU-institutionen må tilvejebringe et sædvanligt eksekutionsgrundlag i form af en fuldbyrdelsesdom, såfremt en administrativ afgørelse ikke efter national ret udgør et tilstrækkeligt fundament for tvangsfuldbyrdelse. Som ellers gælder det dog, at de nationale regler ikke må gøre tvangsfuldbyrdelsen umulig eller uforholdsmæssig vanskelig (effektivitetsprincippet) eller medføre en forskelsbehandling i forhold til tvangsfuldbyrdelsen af tilsvarende nationale krav (ækvivalensprincippet). I relation til den konkrete sag kan bemærkes, at konsekvensen af, at en virksomhed ikke rettidigt indbetaler et registreringsgebyr efter REACH-forordningen er, at ansøgningen om registrering afvises, jf. art. 3, stk. 6, i Kommissionens forordning nr. 340/2008. Den konkrete sag vedrørte imidlertid ikke opkrævningen af selve registreringsgebyret, men derimod den ”tillægsafgift”, som ECHA havde pålagt de tyske virksomheder, fordi de i deres ansøgninger havde påberåbt sig retten til et reduceret gebyr uden at kunne fremlægge dokumentation herfor. Manglende betaling af en sådan administrationsafgift medfører ikke, at ansøgningen skal afvises, jf. dommens præmis 92, hvorfor ECHA var tvunget til at forsøge at inddrive afgiften ved de nationale domstole.