MRF 2024.105
Planklagenævnets afgørelse af 6. maj 2024, j.nr. 23/02227
Stadfæstet Egedal Kommunes tilsynsafgørelse om, at kommunen ved passivitet havde fortabt retten til at kræve lovliggørelse af entreprenørvirksomheds brug af bygninger i landzone, da forholdet havde eksisteret upåtalt i 34 år, men ophævet afgørelse om, at lovliggørelseskrav om landzonetilladelse var bortfaldet for udendørsarealer grundet kontinuitetsbrud.
Egedal Kommune traf i december 2022 tilsynsafgørelse om, at kommunen som følge af myndighedspassivitet havde fortabt rettet til at påbyde lovliggørelse af et ulovligt forhold efter planlovens § 35, stk. 1. Det ulovlige forhold bestod i, at E på landbrugsejendom med et samlet areal på ca. 7,4 ha opbevarede entreprenørmaskiner og materiel i en rundbuehal opført i 1987 og på omkringliggende udendørsarealer, hvilket var etableret uden landzonetilladelse. Rundbuehallen var opført i 1987 med byggetilladelse, idet bygningen før opførelsen var anmeldt som avls- og driftsbygning i landzone. Ved besigtigelse i 1987 konstaterede daværende Stenløse Kommune, at ejendommen ikke blev anvendt til landbrugsformål, hvorfor kommunen bad den daværende ejer om at redegøre for udnyttelsen. I den forbindelse oplyste den daværende ejer, at et restareal i rundbuehallen og ude for rundbuehallen, der ikke blev anvendt til landbrugsmæssige formål, blev udlejet til en entreprenør. Efter modtagelse af disse oplysninger foretog kommunen sig ikke yderligere. Ifølge den nuværende ejer lejede entreprenøren restpladsen fra 1987 til 2012, og i perioden derefter foretog ejeren rydning af arealer, mens hallen blev anvendt til vinteropbevaring af landbrugsmaskiner. Afgørelsen af 22. december 2022 blev begrundet med, at kommunen på baggrund af bl.a. luftfotogennemgang havde vurderet, at der ikke kunne dokumenteres en udvikling af aktiviteterne på ejendommen, og at myndighederne ikke havde fulgt op på den daværende ejers oplysninger i 1987. Afgørelsen blev påklaget af en nabo, der navnlig anførte, at der var indtrådt kontinuitetsbrud, da der ikke havde været erhvervsmæssig aktivitet på ejendommen mellem 2013 og 2020, hvorfor ny aktivitet krævede landzonetilladelse. Planklagenævnet (formanden) bemærkede indledningsvis, at ingen af planlovens undtagelser til landzonetilladelse fandt anvendelse, hvorfor forholdet krævede landzonetilladelse. Herefter bemærkede nævnet, at landzonetilladelse efter planlovens § 35, stk. 1, i udgangspunktet bortfalder, såfremt denne ikke har være udnyttet i fem på hinanden følgende år, jf. planlovens § 56, stk. 2. Herefter var spørgsmålet, hvorvidt der var indtrådt kontinuitetsbrud. På det udendørs areal fandt nævnet, at der var indtrådt kontinuitetsbrud, hvorfor det udendørs oplag af entreprenørmaskiner krævede landzonetilladelse. Nævnet havde herved bl.a. lagt vægt på, at tolkningen af luftfotos i perioden fra ca. 2012 til ca. 2020 ikke understøttede, at der havde været kontinuerlig brug af arealerne i det omfang, som aktiviteterne antog før ca. 2012, hvorfor aktiviteterne måtte være væsentligt reduceret eller afbrudt i perioden. Hvad angik oplag af entreprenørmaskiner mv. i rundbuehallen fandt nævnet derimod ikke grundlag for at tilsidesætte kommunens vurdering af, da ikke var oplysninger, som understøttede, at der var indtrådt kontinuitetsbrud, og det var godtgjort, at der i hele perioden var sket udlejning til oplag af entreprenørmaskiner. Spørgsmålet var herefter, om kommunen havde fortabt dig retten til at håndhæve brugen af hallen som følge af myndighedspassivitet eller indrettelseshensyn. Da forholdet havde eksisteret upåtalt omtrent 34 år, fandt nævnet, at ejeren havde haft grund til at indrette sig i tillid til, at aktiviteterne i hallen ikke ville blive krævet lovliggjort, hvorfor der var indtrådt myndighedspassivitet. På denne baggrund stadfæstede nævnet afgørelsen vedr. anvendelsen af regnbuehallen og ophævede afgørelsen for så vidt angik anvendelsen af udendørsarealerne.
Kommentar: Afgørelsen er i direkte modstrid med planlovens § 51, stk. 3, hvorefter kommunen skal foranledige et ulovligt forhold lovliggjort, medmindre forholdet har underordnet betydning. Nævnets afgørelse synes at bero på en principiel misforståelse, da lovliggørelse efter planlovens § 51, stk. 3, er en forpligtelse for tilsynsmyndigheden, der herefter må overveje, om lovliggørelsen skal ske retligt eller fysisk. Bestemmelsen om lovliggørelsespligt i § 51, stk. 3, blev indført ved håndhævelsesloven i 1984 sammen med lignende bestemmelser i en række andre miljølove og byggeloven. I betænkning nr. 981/1983 om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen, der ligger til grund for bl.a. planlovens § 51, stk. 3, blev reglen begrundet med, at lovliggørelsespligten følger af almindelige forvaltningsretlige grundsætninger, men at udvalgets undersøgelser viste, at denne lovliggørelsespligt ikke blev fulgt, hvorfor formuleringen præciserer, at kommunen som tilsynsmyndighed har pligt til at lovliggøre et ulovligt forhold, hvilket også omfatter mulighed for retlig lovliggørelse (se betænkningen, s. 52). Mens det fuldt ud kan tiltrædes, at der i denne sag forelå retsfortabende myndighedspassivitet, og at ejeren som følge heraf måtte have krav på retlig lovliggørende landzonetilladelse, da kommunen i 34 år var vidende om det ulovlige forhold uden at foretage sig noget, og den tidligere ejer vidste dette, fritager dette ikke kommunen for at meddele lovliggørende landzonetilladelse til bygningen, da forholdet ikke kan anses for bagatelagtig. Sammenblandingen mellem kommunens pligt til at lovliggøre forhold og ejerens mulige krav på retlig lovliggørelse er dog ingen enlig svale i Planklagenævnet, men ses ligeledes i bl.a. MRF 2024.16 Pkn og MRF 2024.119 Pkn og er tillige på linje med Planklagenævnet Orienterer (PKNO) nr. 40 fra januar 2024 om indrettelseshensyn. Hvis Planklagenævnet vil fastholde, at en i loven fastsat udtrykkelig pligt for tilsynsmyndigheden til som minimum at sikre retlig lovliggørelse af ulovlige forhold kan bortfalde, og at det samme i øvrigt gælder ejerens lovliggørelsespligt efter planlovens § 63, burde nævnet redegøre for, på hvilket retskildegrundlag nævnet kan nå frem til sin juridiske vurdering i betragtning af lovreglens entydighed. Endelig kan bemærkes, at det ulovlige forhold i ovennævnte sag bestod i ulovlig anvendelse af en eksisterende hal – og dermed ret beset i en ulovlig aktivitet. Der kan være en vis tvivl om, hvorvidt myndighedspassivitet i sig selv kan føre til, at en sådan igangværende ulovlig aktivitet ikke kan kræves fysisk lovliggjort for fremtiden, jf. MRF 2023.215 Mfk, hvor Miljø- og Fødevareklagenævnet i en sag om et havbrug udtalte, at en tilsynsmyndighed ”til enhver tid kan indskærpe, at en igangværende ulovlig drift skal lovliggøres for fremtiden”. Som anført i kommentaren til denne afgørelse, vil myndighedspassivitet dog efter omstændighederne betyde, at fortsat ulovlig aktivitet må tolereres, indtil der er tilvejebragt den fornødne retlige lovliggørelse.