MRF 2023.6
EU-Domstolens dom af 2. marts 2023, 2. afd., sag C-432/21, Kommissionen mod Polen (Gestion et bonne pratique forestières)
Polens skovforvaltningsplan var i modstrid med habitatdirektivets art. 6, stk. 1 og 2, samt art. 12 og 13 grundet uklarhed, og NGO’ers manglende mulighed for at prøve lovligheden var i modstrid med Århus-konventionens art. 9(2).
I 2017 udstedte den polske miljøminister en bekendtgørelse om krav til god praksis for skovforvaltning med hjemmel i den polske skovlov. Da Kommissionen fandt, at bekendtgørelsen var i modstrid med habitatdirektivet og fuglebeskyttelsesdirektivets krav til beskyttelse af Natura 2000-områder og EU-beskyttede arter, indledte Kommissionen traktatbrudsprocedure og anlagde herefter sag mod Polen. Kommissionen gjorde for det første gældende, at bekendtgørelsens krav til skovforvaltning var i modstrid med habitatdirektivet og fuglebeskyttelsesdirektivet, da bekendtgørelsen ikke indeholdt de forbud mod skade på Natura 2000-områder henholdsvis på skade på bilag IV-arter og mulighed for fravigelse af forbuddet, som er fastsat i habitatdirektivet og fuglebeskyttelsesdirektivet, og bl.a. henviste til, at overholdelse af skovforvaltningsplanens krav ikke tilsidesætter den polske naturbeskyttelseslovs krav til beskyttelse af arter. For det andet gjorde Kommissionen gældende, at det er i modstrid med Århus-konventionens art. 9(2), at NGO’er ikke har mulighed for at prøve skovforvaltningsplanens gyldighed ved de polske forvaltningsdomstole, og henviste bl.a. til dommen i sag C-243/15 om dyrehegn i Natura 2000-områder. I forhold til den første indsigelse gjorde den polske regering bl.a. gældende, at de af Kommissionen efterlyste forbud mod skade på Natura 2000-områder og bilag IV-arter og fugl samt regler om fravigelse fremgår af den polske naturbeskyttelseslov. I forhold til EU-direktivernes krav til beskyttelse af bilag IV-arter og vilde fugle lagde EU-Domstolen til grund, at dette ganske vist fremgik af den polske naturbeskyttelseslov, men at det ikke fremgik af skovloven og bekendtgørelsen om skovforvaltning, der ikke anførte direktivernes forbudsregler eller mulighed for fravigelse. Så selv om det efter den polske lovgivning er muligt at overholde EU-reglerne, er dette ikke tilstrækkeligt. De polske reglers uklarhed fandtes ikke alene ”i strid med princippet om retssikkerhed, men kan ligeledes føre til vildledelse af de administrative myndigheder”, hvilket blev underbygget af den forståelse af EU-reglerne, som kom til udtryk i en skrivelse fra generaldirektøren for de statslige skove (præmis 83-86). I forhold til Natura 2000-områder inkl. fuglebeskyttelsesområder gjorde Kommissionen gældende, at de polske regler var i modstrid med habitatdirektivets art. 6(1) og (2) samt fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4. Den polske regering gjorde hertil bl.a. gældende, at skovforvaltningsplanen var vedtaget under iagttagelse af reglerne om miljøvurdering i SMV-direktivet og habitatdirektivets art. 6(3). EU-Domstolen lagde til grund, at i forhold til Natura 2000-områder er det ikke tilstrækkeligt med vedtagelse af bevaringsforanstaltninger, ”der er nødvendige for at opretholde en gunstig bevaringsstatus for de beskyttede naturtyper og arter på den pågældende lokalitet, men også, og især, deres effektive gennemførelse, idet de ellers ikke ville have nogen som helst effektiv virkning”, og at ”en punktlig gennemførelse habitatdirektivets artikel 6, der fastsætter beskyttelse af arters levesteder, [har] en særlig stor betydning, således som fastsat i dette direktiv, hvor forvaltningen af det fælleseje er betroet medlemsstaterne på deres respektive områder” (præmis 107-108). Da de polske regler var formuleret generelt med et meget bredt anvendelsesområde, opfyldte de polske regler ikke den krævede klarhed og præcision, hvorfor Kommissionen også fik medhold i denne indsigelse. I forhold til Århus-konventionens art. 9(2) gjorde Polen gældende, at skovforvaltningsplanen var en intern retsakt, at der kunne klages til den polske ombudsmand, og at det er muligt at anlægge civile erstatningskrav, og at dommen i C-243/15 vedrørte projekter og derfor ikke var relevant for den polske skovforvaltningsplan, der netop var en plan vedtaget efter SMV-direktivet og habitatdirektivets art. 6(3) og ikke var omfattet af Århus-konventionens art. 6 om projekter. EU-Domstolen bemærkede hertil, at ”de afgørelser, der træffes af de kompetente nationale myndigheder inden for rammerne af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 – uanset om de vedrører en anmodning om deltagelse i en tilladelsesprocedure, vurderingen af behovet for en miljøvurdering af en plan eller et projekts indvirkninger på en beskyttet lokalitet, eller om konklusionerne af en sådan vurdering vedrørende risiciene ved et sådan projekt eller en sådan plan for lokalitetens integritet er passende, og uanset om de er uafhængige eller indarbejdet i afgørelsen om tilladelse – er afgørelser, der er omfattet af anvendelsesområdet for Århuskonventionens artikel 9, stk. 2” (præmis 172). Som følge heraf var Polen forpligtet til at sikre, at NGO’er har mulighed for at prøve gyldigheden af skovforvaltningsplaner i overensstemmelse med Århus-konventionens art. 9(2), og denne adgang skal tillige fremgå med den klarhed og præcision, der stilles på det miljøretlige område (præmis 177). Da direkte prøvelse af skovforvaltningsplanen var afskåret grundet status som intern retsakt (præmis 116 og 179), var de i Århus-konventionens art. 9(2) anførte krav til prøvelse af skovforvaltningens materielle og processuelle lovlighed ikke opfyldt, hvorfor Polen også blev dømt for dette forhold.
Kommentar: Dommen bør studeredes nærmere i Miljøministeriet, da den danske gennemførelse af habitatdirektivets forbud og fravigelsesregler på en række punkter har fælles træk med den polske gennemførelseslovgivning. For det første må nævnes, at det i Miljøministeriet antages, at naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15 udgør den danske gennemførelse af habitatdirektivets art. 6(2), hvilket bl.a. kommer direkte til udtryk i krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen, hvor overtrædelse af habitatdirektivets art. 6(2) er oversat til overtrædelse af naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15 (se Pagh: TfM 2021, s. 181). For det andet kan nævnes den danske gennemførelse af habitatdirektivets art. 12-16 om beskyttelse af bilag IV-arter, hvor naturbeskyttelseslovens § 29 a og § 65, stk. 3, giver indtryk af en korrekt gennemførelse, men det følger af § 65, stk. 4, at reglerne i realiteten ikke anvendes, og der ses ikke ét eksempel på, at forbuddet mod skadelig påvirkning af bilag IV-arter er anvendt på en lovligt eksisterende aktivitet (se Pagh og Haugsted: Fast ejendom – regulering og køb, 4. udg., 2022, s. 551 ff.), hvilket er eksempler på forhold, som Polen blev dømt for i denne sag C-432/21. Lignende overvejelser melder sig i forhold til Århus-konventionens art. 9(2). I denne sag mod Polen anlagde EU-Domstolen således en meget udvidende fortolkning af den tidligere dom i sag C-243/15, der ubestrideligt drejede sig om et projekt (tilladelse til dyrehegn i Natura 2000-områder (se Pagh: TfM 2017, s. 3). Ifølge dommen vil den i Århus-konventionens art. 9(2) krævede adgang for NGO’er til fuld materiel og processuel prøvelse herefter også omfatte f.eks. konsekvensvurdering af vandområdeplaner og indsatsprogrammer, hvilket ikke svarer til den begrænsning af prøvelsesadgang, som blev gennemført med vandplanloven. Dommen i sag C-432/21 bør endvidere give Miljøministeriet anledning til at overveje, om ordningen i miljøbeskyttelseslovens § 76 med, at NGO’er kun kan prøve afgørelser, hvor der forud for afgørelsen er søgt underretning, er forenelig med EU-retten.