MRF 2023.324
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 15. december 2023, j.nr. 21/02054
Ophævet tilsynsafgørelse om begrænsning af offentlighedens adgang til mountainbikespor og rollespil i kommunalt ejet skov i form begrænsning af færdsel i bestemte tidsrum og offentlig adgang en bestemt måned om året, som var fastsat i vilkår i landzonetilladelse fra 2018, da begrænsningen var i strid med naturbeskyttelseslovens § 27, og der ikke forelå særlige forhold, som kunne begrunde delvis lukning af offentlighedens adgang i medfør af naturbeskyttelseslovens § 27, stk. 1. Dissens.
Odder Kommune havde i juni 2018 meddelt landzonetilladelse i medfør af planlovens § 35, stk. 1, til etablering af et ca. 2,5 km langt mountainbikespor i en kommunalt ejet skov beliggende i udkanten af Odder by. Skoven udgjorde et samlet areal på ca. 11,5 ha og var fredsskovpligtig. Landzonetilladelsen omfattede foruden selve sporet opsætning af skiltning og var meddelt på en række vilkår, herunder at driftstider for mountainbiketræning og rollespil var i tidsrummet kl. 06.00 til solnedgang, hvilket gjaldt hele året på nær maj måned af hensyn til en bestemt rollespilforenings benyttelse af skoven. Af tilladelsen fremgik videre, at sporet skulle etableres af lokale foreninger. Idrætsorganisationen DGI rettede i februar 2020 henvendelse til kommunen og anførte, at landzonetilladelsens vilkår om driftstider for mountainbiketræning og rollespil var i modstrid med naturbeskyttelseslovens regler om offentlig adgang døgnet rundt i kommunalt ejet skov. Kommunen indhentede herefter advokatbistand, der konkluderede, at offentlighedens adgang til offentlig skov på cykel ikke omfattede en aktivitet som mountainbikekørsel på veje eller stier, der ikke fremtrådte som egnet til cykling med almindelige cykler, hvorfor vilkårene i landzonetilladelsen ikke var i strid med naturbeskyttelseslovens § 23, stk. 1. Odder Kommune sendte herefter den 17. december 2020 svar til klager med overskriften ”Vedr. landzonetilladelse til mountainbikespor”, som indeholdt en klagevejledning efter planloven. I svaret anførte kommunen med henvisning til advokatrådgivningen, at landzonetilladelsen fastholdtes, da der efter kommunens opfattelse var hjemmel til at fastsætte de omhandlende vilkår om driftstider. Kommunens svar blev påklaget af DGI, der navnlig anførte, at der var tale om ulovlig administration, og at kommunen ikke havde hjemmel i naturbeskyttelsesloven til at fastsætte de i sagen omhandlede forbud. Miljø- og Fødevareklagenævnet bemærkede indledningsvis, at tilsynsafgørelser efter naturbeskyttelseslovens § 73, stk. 5, ikke kan påklages til nævnet, men at nævnet i praksis har accepteret klager over tilsynsafgørelser for så vidt angår, om forholdet er ulovligt. Nævnet bemærkede videre, at afgørelser efter naturbeskyttelseslovens § 27, stk. 1, kan påklages til nævnet. Nævnet udtalte herefter, at kommunen med svaret af 17. december 2020 til klager ”har truffet en afgørelse om, at kommunens skiltning ved skoven ikke strider mod naturbeskyttelseslovens regler om offentlighedens adgang. At svarets overskrift angiver, at det omhandler en landzonetilladelse, og at svaret indeholder en klagevejledning efter planloven, er efter nævnets vurdering uden betydning i denne sammenhæng. Afgørelsen om, hvorvidt skiltningen er lovlig efter naturbeskyttelsesloven kan påklages til nævnet. Nævnet bemærker i øvrigt, at en afgørelse efter planloven ikke kan tilsidesætte naturbeskyttelseslovens bestemmelser”. Herefter lagde nævnet til grund, at der var tale om offentlig skov, og fandt, at mountainbikesporet udgjorde en permanent menneskeskabt færdselsbane omfattet af begrebet veje og stier i lovens forstand, da der var tale om et etableret, afmærket og varigt spor. På den baggrund fandt nævnet enstemmigt, at det omhandlende mountainbikespor var omfattet af naturbeskyttelseslovens § 23, stk. 1, og adgangsbekendtgørelsens §§ 8-9. Nævnet lagde endvidere vægt på, at sporet udgjorde en sti i offentlig skov, at dette havde forbindelse til offentlig vej, og at stien, da den netop var anlagt med henblik på mountainbikekørsel, måtte antages at være egnet hertil. Efter bestemmelsens ordlyd kan mountainbikekørsel ikke undtages fra lovens udgangspunkt, hvorfor sporet skulle være åbent for færdsel til fods, på cykel samt mountainbike på alle tidspunkter døgnet rundt. Hvad angik offentlighedens adgang fandt et flertal (6 mod 1), at kommunen ikke havde anført sådanne særlige hensyn, der kunne begrunde en begrænsning i offentlighedens adgang til skoven. Det var endvidere flertallets opfattelse, at forbuddet om færdsel mellem mørkets frembrud og kl. 06.00 gjaldt alle typer færdsel, da andet ikke fremgik klart af skiltningen. Flertallet lagde desuden vægt på, at skiltningen om begrænsninger i maj måned måtte opfattes som et forbud mod alle aktiviteter, da det ej heller fremgik klart af skiltningen, hvilke brugere begrænsningen gjaldt for. Begrænsningen måtte derfor opfattes som en delvis lukning for offentlighedens adgang til skoven efter naturbeskyttelseslovens § 27, stk. 1. Flertallet fandt, at kommunen ikke havde godtgjort, at der forelå særlige forhold, idet begrænsningen af hensyn til rollespilsforeningen og dyrene i skoven ikke var ikke uddybet i kommunens afgørelse. Mindretallet mente ikke, at der kunne gives medhold i klagen, da kommunen burde kunne regulere mountainbikekørsel af hensyn til anden offentlig færdsel i den kommunale skov. På den baggrund ophævede nævnet kommunens afgørelse af 17. december 2020 med bemærkning om, at det ved ophævelsen ikke var udelukket, at der kunne foreligge sådanne særlige forhold, der konkret kunne begrunde en begrænsning i offentlighedens adgang, og at nævnet ikke havde taget stilling til anvendelsen af § 23, stk. 8.
Kommentar: Nævnets afgørelse rejser nogle grundlæggende spørgsmål om kompetence, klageadgang og frister. Med afgørelsen tager Miljø- og Fødevareklagenævnet stilling til gyldigheden af vilkår fastsat i sat i en landzonetilladelse 2½ år tidligere, fordi nævnet finder, at klagen over kommunens svar på en henvendelse angår, om håndhævelse af vilkårene i landzonetilladelsen er i modstrid med naturbeskyttelseslovens regler om offentlig adgang på kommunale skovstier. Nævnet lægger herefter til grund, at kommunens svar må anses for en tilsynsafgørelse om, at et forhold ikke er ulovligt, hvilket ikke kan påklages efter naturbeskyttelseslovens § 78, stk. 1, sidste pkt. Men herefter henholder nævnet sig til den af nævnet udviklede praksis, hvorefter nævnet alligevel kan behandle påbud om lovliggørelse efter naturbeskyttelseslovens § 73, stk. 5, for så vidt angår, om der er tale om et ulovligt forhold. Dette er imidlertid ikke problemet i denne sag, hvor kommunen havde anført, at den anså forholdet for lovligt, hvilket der hverken i loven eller klagenævnspraksis er grundlag for, at klagenævnet kan behandle. Problemet er, at med klagenævnets begrundelse i denne sag har enhver umiddelbart berørt borger eller lokal naturforening klageret over, at kommunen accepterer eller godkender foranstaltninger i modstrid med naturbeskyttelsesloven. I dette tilfælde er der alene tale om et svar på en borgerklage. Hvis et svar om, at kommunen finder, at forholdene er i overensstemmelse med naturbeskyttelseslovens adgangsregler, altid kan udløse klageadgang efter naturbeskyttelsesloven i modstrid med lovens ordlyd, vil klagenævnet ikke fremover mangle beskæftigelse. Den omstændighed, at kommunens tilsynsafgørelse i denne sag var truffet efter planloven, hvor Miljø- og Fødevareklagenævnet ikke har kompetence, gør afgørelsen endnu mere problematisk. Hvis begrundelsen er, at kommunen i dette tilfælde både er myndighed og pligtsubjekt, kan det muligvis begrunde en så vidtgående fravigelse af lovens klagebegrænsning, men i så fald burde dette have fremgået af afgørelsen. De foreløbige konsekvenser er, at såfremt en kommune overtræder vilkårene i landzonetilladelsen, er dette en strafbar overtrædelse af planloven, men hvis kommunen omvendt håndhæver landzonetilladelsens vilkår, er dette en overtrædelse af naturbeskyttelseslovens adgangsbestemmelser efter Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse. En sådan retsstilling, hvor en myndighed (eller borger) foretager en lovovertrædelse, uanset hvad vedkommende gør, burde have givet Miljø- og Fødevareklagenævnets medlemmer anledning til nærmere overvejelser om de retssikkerhedsmæssige betænkeligheder ved en sådan forståelse af nævnets kompetence.