MRF 2023.257
Vestre Landsrets dom af 26. september 2023, 4. afd., sag BS-53655/2022-VLR
(Jeanette Bro Fejring, Malene Værum Westmark og Rikke Jørgensen (kst.))
A ApS (adv. Erik Høimark) mod Miljø- og Fødevareklagenævnet (adv. Pernille Fromholt Viggers)
Myndighederne havde fortabt retten til at kræve lovliggørelse efter museumsloven af to forhold på et fortidsminde, der var etableret ved tilsynsmyndighedens besigtigelse i 1997, men uden at være blevet påtalt i myndighedens efterfølgende afgørelse i 1998. De forhold, som var etableret efter besigtigelsen, kunne kræves lovliggjort.
Slots- og Kulturstyrelsen traf den 22. maj 2019 afgørelse efter museumslovens § 29 e, stk. 1, jf. § 29 j, stk. 1, om dels at meddele afslag på lovliggørende dispensation til en række forhold, der ændrede tilstanden af fortidsmindet Gl. Vraa Voldsted, dels at meddele lovliggørende dispensation til en række andre forhold. Styrelsen meddelte samtidig påbud om fysisk lovliggørelse af de ulovlige forhold. A ApS, der var ejer af voldstedet og drev slotshotel fra ejendommen, påklagede styrelsens afslag på lovliggørende dispensation for så vidt angik ni forhold, der var krævet lovliggjort, og gjorde under klagesagen bl.a. gældende, at Skov- og Naturstyrelsen som kompetent myndighed havde besigtiget voldstedet i november 1997, hvor der blev konstateret en række ulovlige forhold, som ikke blev adresseret i styrelsens efterfølgende afgørelse af 10. februar 1998, hvorfor disse forhold måtte anses for lovlige. Miljø- og Fødevareklagenævnet stadfæstede ved afgørelse af 9. november 2020 (j.nr. 19/07071) styrelsens afslag på lovliggørende dispensation. A ApS indbragte nævnets afgørelse for domstolene, hvor A ApS’ tidligere direktør og en tidligere ansat afgav forklaring om, hvornår de i afgørelsen omhandlede forhold var etableret. Byretten lagde til grund, at de ni forhold, der var behandlet i nævnets afgørelse, indebar en overtrædelse af museumslovens § 29 e, stk. 1, og derfor krævede dispensation. Byretten bemærkede dernæst, at en tilsynsmyndighed – ud over de tilfælde, hvor der meddeles dispensation efter lovens § 29 j – kan fortabe retten til at kræve ulovlige forhold lovliggjort ud fra et indretningshensyn eller som følge af passivitet, hvis forholdet er begået for lang tid siden uden at være opdaget eller påtalt af tilsynsmyndigheden. Byretten foretog herefter en prøvelse af, om de enkelte forhold i nævnets afgørelse allerede var etableret på tidspunktet for Skov- og Naturstyrelsens besigtigelse i november 1997, men ikke blev påtalt. Byretten fandt på grundlag af bl.a. vidneforklaringerne, at ét forhold (opsatte lamper) var etableret på tidspunktet for Skov- og Naturstyrelsens besigtigelse i november 1997, men uden at blive påtalt i styrelsens efterfølgende afgørelse af 10. februar 1998, mens byretten ikke fandt det godtgjort, at de resterende otte forhold var etableret ved besigtigelsen i 1997. Slots- og Kulturstyrelsen var derfor ikke som følge af indretningshensyn afskåret fra at kræve lovliggørelse af disse forhold, idet byretten bemærkede, at det var uden betydning, at nogle af forholdene kunne være etableret før A ApS’ overtagelse af ejendommen i 2009, idet det efter museumslovens § 29 p, stk. 1, påhviler den til enhver tid værende ejer at berigtige et ulovligt forhold. Derimod fik A ApS medhold i, at Miljø- og Fødevareklagenævnet skulle anerkende, at adgangen til at kræve lovliggørelse af opsatte lamper, som var etableret ved besigtigelsen i 1997, var fortabt. A ApS ankede byrettens dom for så vidt angik de otte forhold, som byretten ikke havde givet A ApS medhold i, mens Miljø- og Fødevareklagenævnet påstod stadfæstelse. Landsretten fandt efter bevisførelsen, at yderligere to forhold (et anneks og en mur samt en flisebelagt plads) var etableret på tidspunktet for besigtigelsen i 1997. Da Skov- og Naturstyrelsen i sin efterfølgende afgørelse fra 1998 havde anført, at bl.a. en solgård i form af halvtag med støttemur skulle lovliggøres, var det imidlertid ikke godtgjort, at A ApS med rimelig grund havde indrettet sig i tillid til, at myndighederne ikke ville søge den flisebelagte plads og muren lovliggjort. Derimod fandt landsretten, at styrelsen kunne have konstateret det ulovlige anneks i 1997, selv om det ikke var omtalt i afgørelsen fra 1998. På denne baggrund og efter den forløbne tid havde A ApS en berettiget forventning om, at myndighederne ikke ville søge annekset lovliggjort. Myndighederne havde derfor tillige fortabt retten til at kræve annekset lovliggjort, hvorfor landsretten fandt, at der burde gives lovliggørende dispensation til dette forhold. Da landsretten ikke i øvrigt fandt grundlag for at tilsidesætte nævnets skønsmæssige afgørelse, blev byrettens dom stadfæstet med den ændring, at nævnets afgørelse var ugyldig for så vidt angik annekset.
Kommentar: Som sagen blev procederet, angik den først og fremmest spørgsmålet, om myndighederne ved deres adfærd og som følge af den tid, der var gået, siden de i sagen omhandlede forhold blev etableret, havde fortabt retten til at kræve forholdene (fysisk) lovliggjort. Bevismæssigt kredsede sagen navnlig om, hvorvidt forholdene var etableret allerede på tidspunktet for Skov- og Naturstyrelsens besigtigelse i 1997, idet parterne herved forudsatte, at styrelsen i bekræftende fald burde have opdaget og reageret på forholdene på et tidligere tidspunkt end i 2019. Dommen følger for så vidt praksis med hensyn til afskæring af fysisk lovliggørelse som følge af retsfortabende passivitet, men illustrerer samtidig en usikkerhed om det retlige grundlag for denne ”fortabelse” af tilsynsmyndighedens beføjelser. Under sagen havde sagsøgeren nedlagt påstand om, at Miljø- og Fødevareklagenævnets stadfæstelse af Slots- og Kulturstyrelsens afslag på lovliggørende dispensation var ugyldig for så vidt angik ni konkrete forhold. Byretten fandt, at ét af forholdene (lamperne) var etableret allerede i 1997, og dømte herefter klagenævnet til at ”anerkende, at adgangen til at kræve lovliggørelse af pkt. 8 i A ApS’ påstand, lamper i fortidsmindet, er fortabt”. Denne domskonklusion er bemærkelsesværdig, allerede fordi ingen af parterne havde nedlagt en påstand med denne ordlyd. Landsretten – som alene skulle tage stilling til de otte resterende forhold omfattet af anken – gentog da heller ikke byrettens domkonklusion for så vidt angik annekset, men tilpligtede nævnet at anerkende, at nævnets afgørelse ”er ugyldig for så vidt angår annekset”. Selvom denne forskel kan ligne en processuel formalitet, dækker den formentlig over en mere grundlæggende forskel i byrettens og landsrettens opfattelse af grundlaget for myndighedernes fortabelse af retten til at kræve lovliggørelse. Byretten anførte, at adgangen til, at myndighedernes fortabelse af retten til at kræve et forhold lovliggjort gælder ud over de tilfælde, hvor der meddeles dispensation efter museumslovens § 29 j, og synes dermed at forudsætte, at såfremt retten til at kræve lovliggørelse er fortabt, er forholdet uden videre lovligt, dvs. uden der skal meddeles lovliggørende dispensation. Landsrettens dom er mere tvetydig på dette punkt, idet det om annekset anføres, at myndighederne ”har fortabt retten til at kræve forholdet lovliggjort”, hvorefter dog tilføjes, at dette indebærer, ”at der alene bør gives lovliggørende dispensation for så vidt angår annekset”, så myndighedens fortabte ret angår den fysiske lovliggørelse, uden dette dog er præciseret. Denne tvivl om myndighedernes fortabelse af retten til at kræve lovliggørelse kan også spores i nyere administrativ praksis, som det illustreres af MRF 2023.243 Pkn, MRF 2023.236 Mfk og MRF 2023.215 Mfk med kommentarer. Under alle omstændigheder viser dommen om Gl. Vraa Voldsted, at passivitets- og indrettelseshensyn indgår i myndighedernes skønsmæssige valg mellem retlig og fysisk lovliggørelse og efter omstændighederne kan blive så tungtvejende, at de afskærer muligheden for fysisk lovliggørelse. Dette resultat kan formentlig også forklares med, at proportionalitetsprincippet og princippet om berettigede forventninger sætter retlige grænser for myndighedernes skøn, hvilket samtidig forklarer domstolenes tilbundsgående prøvelse af disse spørgsmål. Endelig kan nævnes, at sagen er afgjort på grundlag af museumslovens regler om fortidsmindebeskyttelse før ændringen ved lov nr. 900 af 21. juni 2022, hvor dispensationsadgangen i § 29 j blev lempet for bl.a. at muliggøre nutidig og etableret anvendelse af fortidsminder til privat beboelse og almene, offentlige behov.