MRF 2023.215
Miljø- og Fødevareklagenævnets afgørelse af 2. august 2023 j.nr. 21/00894
Ikke medhold i klage over Miljøstyrelsens afgørelse om, at havbrugs tidsbegrænsede placeringstilladelse var udløbet i 2004, da havbruget ikke havde en berettiget forventning om at kunne fortsætte driften efter tilladelsens udløb. Tilsagn om, at E kunne fortsætte hidtidig drift frem til, at der var truffet afgørelse om ny placeringstilladelse, og at havbrugstilladelse efter miljøbeskyttelsesloven var forlænget på ubestemt tid, ændrede ikke herved.
Som led i Miljøstyrelsens tilsyn med havbrug efter fiskerilovens § 66 og havbrugsbekendtgørelsens § 1, stk. 1, traf Miljøstyrelsen den 2. oktober 2020 afgørelse om, at placeringstilladelsen til E’s havbrug meddelt af Fiskeridirektoratet i 1998 var udløbet i 2004. Det var styrelsens vurdering, at havbruget på den pågældende lokalitet efter fiskeriloven var ulovligt, hvormed forholdet skulle søges lovliggjort. Det fremgik af afgørelsen, at E i 2018 havde søgt om ny placeringstilladelse til havbruget, hvilken styrelsen påbegyndte behandling af i forlængelse af afgørelsen af 2. oktober 2020. Det fremgik yderligere, at E kunne fortsætte driften af havbruget som hidtil, indtil der blev truffet ny afgørelse om placeringstilladelse i sagen. Ud over den i medfør af fiskeriloven meddelte placeringstilladelse, der udløb i 2004, var der også tidligere meddelt havbrugstilladelse efter reglerne i miljøbeskyttelsesloven. Med henvisning til sagsforløbet anerkendte Miljøstyrelsen, at denne tilladelse måtte være forlænget på ubestemt tid til trods for, at den oprindeligt også udløb i 2004. Miljøstyrelsens begrundelse for, at dette ikke gjaldt placeringstilladelsen, var, at E løbende havde anmodet om løsning på problemet med manglende tilladelse, hvorfor E ikke kunne have fået det indtryk, at en fornyelse af placeringstilladelsen var blevet unødvendig. Det forhold, at myndighederne ikke havde håndhævet forholdet, selvom de var vidende herom, kunne efter styrelsens opfattelse ikke føre til andet resultat. Afgørelsen blev påklaget af E, der navnlig gjorde gældende, at styrelsen ikke havde oplyst sagen tilstrækkeligt grundet mangelfuld administration som følge af kompetenceoverdragelse. Herudover gjorde E gældende, at placeringstilladelsen burde anses som forlænget på ubestemt tid som følge af myndighedernes passivitet samt stiltiende og kontinuerlige accept af den fortsatte drift af havbruget på den pågældende lokalitet, hvorfor E havde en berettiget forventning om placeringstilladelsens gyldighed. Miljø- og Fødevareklagenævnet (formanden) fandt alene anledning til at tage stilling til, hvorvidt E var blevet bibragt en berettiget forventning om placeringstilladelsens gyldighed på trods af, at tilladelsen udløb i 2004. Nævnet bemærkede indledningsvist, at det påhviler indehaveren af en virksomhed at have de tilladelser mv., som er nødvendige for den lovlige drift. Herefter konstaterede nævnet, at tilladelsen af 1998 var udløbet i 2004. Nævnet fandt, at der ud fra sagens oplysninger ikke forelå omstændigheder, der kunne have bibragt E en berettiget forventning om fortsættelse af driften efter tilladelsens udløb. Miljøstyrelsens tilkendegivelse om, at E kunne fortsætte hidtidig drift, indtil der var truffet afgørelse om ny placeringstilladelse, ændrede ikke herved. Herudover bemærkede nævnet, at en myndighed altid kan indskærpe, at en igangværende ulovlig drift skal lovliggøres for fremtiden. Det af klager anførte om myndighedspassivitet vedrørte derimod, hvorvidt en tilsynsmyndighed kan fortabe sig retten til lovliggørelse af ”en endelig etableret ulovlig tilstand”. Afslutningsvist fandt nævnet, at sagen var tilstrækkeligt oplyst, da der var foretaget partshøring og høring af relevante myndigheder. På denne baggrund kunne nævnet ikke give E medhold i klagen.
Kommentar: Sagen ligner MRF 2023.83 Mfk og giver anledning til samme principielle problemer som anført i kommentaren til denne afgørelse. Klagenævnets begrundelse i ovennævnte sag indeholder dog den væsentlige præcisering i forhold til den tidligere afgørelse, at en tilsynsmyndighed til enhver tid kan indskærpe, at en igangværende ulovlig drift skal lovliggøres for fremtiden, hvilket dog forekommer relativt åbenlyst. Trods dette har Miljøstyrelsen tilsyneladende været af en anden opfattelse, idet styrelsen ifølge sagens oplysninger anerkendte over for havbruget, at havbrugstilladelsen efter miljøbeskyttelsesloven, der udløb med udgangen af 2004, ”må anses for forlænget på ubestemt tid”. Det henstår samtidig i det uvisse, hvordan denne opfattelse kan forenes med pligten for eksisterende havbrug til at ansøge om miljøgodkendelse efter miljøbeskyttelseslovens § 33 senest den 15. marts 2014, jf. § 3, stk. 3, i bekendtgørelse nr. 143 af 1. marts 2006. Klagenævnets efterfølgende bemærkning om myndighedspassivitet giver tillige anledning til tvivl. Nævnet opstiller her en sondring mellem ”igangværende ulovlig drift” og ”endeligt etableret ulovlig tilstand”, hvor nævnet forudsætter, at tilsynsmyndigheden mht. ulovlige tilstande kan fortabe ”retten til lovliggørelse”, mens det modsatte skulle gøre sig gældende for igangværende ulovlig drift. Denne sondring forvirrer mere, end den afklarer. For det første er der ikke tvivl om, at passivitet (og berettigede forventninger) også må tillægges betydning ved håndhævelse over for ulovlige aktiviteter og bl.a. kan indebære, at en ulovlig aktivitet må tolereres i en vis periode, indtil der tilvejebringes retlig lovliggørelse af fortsat aktivitet. For det andet er det meget tvivlsomt, om myndighedernes passivitet i sig selv kan få den vidtgående konsekvens, at lovliggørelsespligten for en ulovlig tilstand som sådan bortfalder, således at tilsynsmyndighedens pligt til at lovliggøre ulovlige forhold skulle ophøre, fordi det ikke er muligt at kræve fysisk lovliggørelse. Det klare udgangspunkt er her, at myndighedspassiviteten kan indgå i afvejningen af, om der skal ske fysisk eller retlig lovliggørelse, og undtagelsesvist bliver så tungtvejende, at et krav om fysisk lovliggørelse vil være i strid med proportionalitetsprincippet. Disse spørgsmål kan imidlertid ikke besvares med nævnets sondring mellem ”igangværende ulovlig drift” og ”endeligt etableret ulovlig tilstand”, som derimod føjer yderligere uklare begreber til en i forvejen vanskelig problemstilling.