MRF 2023.202
EU-Domstolens dom af 21. december 2023, 3. afd., sag C-86/22, Papier Mettler Italia
Italiensk forbud i 2013 mod at markedsføre engangsbæreposer fremstillet af ikke-bionedbrydelige materialer med nærmere tekniske specifikationer var ugyldig grundet modstrid med informationsproceduredirektivet og emballagedirektivets frihandelsklausul, der har direkte virkning, uden der kunne tages hensyn til ændringer af emballagedirektivet i 2015. En sådan begrænsning af emballage udgør en tilstrækkelig kvalificeret overtrædelse af EU-retten, der kan medføre erstatningsansvar for staten.
Baggrunden for sagen var, at den italienske regering i marts 2013 vedtog et dekret, der forbød fremstilling og markedsføring af plastbæreposer, der var fremstillet af ikke-bionedbrydelige og ikke-komposterbare materialer og overholdt bestemte tekniske specifikationer. Dette gav anledning til sagsanlæg fra virksomheden Papier Mettler Italia (PMI), der gjorde gældende, at forbuddet var ugyldig grundet modstrid med EU-retten, og at den italienske stat var erstatningsansvarlig for det tab, som forbuddet påførte PMI. Til støtte herfor gjorde PMI bl.a. gældende, at den italienske regering havde tilsidesat stand still-proceduren efter det dagældende informationsproceduredirektiv (98/34 – nu 2015/1535), at forbuddet var i modstrid med emballagedirektivets (94/62) frihandelsklausul, da det hindrede markedsføring af emballage, som opfyldte emballagedirektivets krav, uden at Kommissionen havde tilladt sådanne strengere regler efter miljøgarantien i TEUF art. 114, stk. 5 og 6, og at forbuddet derfor udgjorde en kvalificeret overtrædelse af EU-retten. Sagsanlægget, hvor den italienske sammenslutning for bioplast og bionedbrydelige produkter (AIB) indtrådte til støtte for den italienske regering, førte til fire præjudicielle spørgsmål for EU-Domstolen fra den italienske domstol om fortolkning af informationsproceduredirektivet om emballageaffaldsdirektivet. Den italienske regering og AIB påstod sagen afvist med henvisning til, at emballagedirektivet var ændret ved direktiv 2015/720 på en måde, som gjorde det italienske forbud lovligt. EU-Domstolen afviste indledningsvis, at der var grundlag for at afvise de præjudicielle spørgsmål, da ændringen af direktivet lå efter vedtagelsen af det forbud, som PMI anfægtede. EU-Domstolen lagde til grund, at det italienske forbud indeholdt tekniske specifikationer, som er omfattet af forudgående underretning og stand still efter informationsproceduredirektivet, at Kommissionen blev underrettet den 12. marts 2013, og at forbuddet trådte i kraft den 27. marts 2013. EU-Domstolen konkluderede derfor, at forbuddet var vedtaget i modstrid med informationsproceduredirektivet, men fastslog tillige, at det var uden betydning, om Italien havde tilsidesat underretningspligten efter emballagedirektivets art. 16, der alene har karakter af en simpel oplysningsforpligtelse (præmis 60-61). Herefter fastslog EU-Domstolen, at det italienske forbud var i modstrid med frihandelsklausulen i emballagedirektivets art. 18, der forbyder medlemsstaterne at begrænse markedsføring af emballage, som overholder dette direktivs grundlæggende krav, der har karakter af en fuldstændig harmonisering, som alene kan fraviges, hvis Kommissionen har meddelt tilladelse efter miljøgarantien i TEUF art. 114, stk. 5 og 6 (præmis 66, 69-74). Da frihandelsklausulen i art. 18 er ubetinget og har direkte virkning, var det italienske forbud vedr. plastbæreposer ugyldigt. Den omstændighed, at direktivet blev ændret ved direktiv 2015/720 kunne ikke tillægges betydning (præmis 80-82). Endelig fastslog EU-Domstolen med henvisning til bl.a. de forenede sager C-46/93 og C-48/93, at en medlemsstat kan ifalde erstatningsansvar for de økonomiske tab, som en overtrædelse af EU-retten påfører private, når overtrædelsen af EU-retten er tilstrækkeligt kvalificeret, hvor der tillige må tages hensyn til, om den EU-retlige forpligtelse overlader medlemsstaterne et skøn. I denne sag lagde EU-Domstolen til grund, at frihandelsklausulen i emballagedirektivets art. 18 udgør en ’tilstrækkeligt præcis bestemmelse’, og at medlemsstaterne følgelig skal afholde sig fra at vedtage foranstaltninger, der begrænser markedsføringen af emballage, som er i overensstemmelse med dette direktivs bestemmelser, hvorfor det italienske forbud udgjorde en tilstrækkelig kvalificeret overtrædelse af art. 18 til at udløse erstatningsansvar (præmis 89-90).
Kommentar: Dommen understreger, at emballageaffaldsdirektivet har karakter af indre markeds-harmonisering, og at det derfor ikke er muligt at begrænse eller hindre emballage, der opfylder direktivets krav, hvilket også udtrykkeligt fremgår af art. 18. Der er ganske vist ved direktiv 2015/720 vedtaget en ændring for at mindske forbruget af letvægtsplastbæreposer, men dette var uden betydning i den foreliggende sag, der vedrørte et italiensk forbud vedtaget i 2013. Hvorvidt de italienske regler må anses i overensstemmelse med de ændrede regler i direktiv 2015/720, tog EU-Domstolen ikke stilling til, men sammenholdes der med ordlyden af ændringen (som er gengivet i dommen), er det ikke nødvendigvis korrekt, at de italienske regler er forenelige med ændringen ved direktiv 2015/720. Det må endvidere anses for bemærkelsesværdigt, at EU-Domstolen i denne præjudicielle forelæggelse udtaler sig meget klart om, at hvis en medlemsstat fastsætter krav til emballage, som begrænser eller hindrer emballage, der er i overensstemmelse med emballagedirektivet, er dette en kvalificeret overtrædelse, der kan udløse erstatning, når de øvrige betingelser er opfyldt – se hertil Pagh m.fl. (red.): Offentlige myndigheders erstatningsansvar, 2017, s. 143 ff. (Fenger) og 221 ff. (Pagh) med omtale af bl.a. U 2010.1098 H om det tidligere danske dåseforbud. Se tillige sag C-508/21 P (MRF 2023.194), hvor EU-Domstolen ikke fandt grundlag for at underkende, at Kommissionen accepterede, at tyske myndigheder ikke krævede pant ved grænsesalg af øldåser, som herefter blev indført i Danmark. I forhold til informationsproceduredirektivet bekræfter dommen fast praksis om, at tilsidesættelse af stand still-proceduren medfører, at de nationale regler bliver uanvendelige. Samtidig viser dommen, at selv om indførelse af en national regel er omfattet af en underretningspligt i et direktiv, fritager dette ikke fra anvendelse af informationsproceduredirektivets stand still-procedure, medmindre dette udtrykkeligt fremgår af det pågældende direktiv. Som en anden variant kan nævnes sag C-514/19 (MRF 2020.16), hvor en underretning efter informationsproceduredirektivet om forbud mod bestemte pesticider samtidig opfyldte underretningspligten efter forordning 1107/2009 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler. Se tillige sag C-658/21 (MRF 2022.195), hvor det blev fastslået, at en begrænsning af brugere af plantebeskyttelsesmidler ligeledes er omfattet af informationsproceduredirektivet.